【專欄】北約南擴？——解碼南方戰略的雄心與挑戰

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

北大西洋公約組織（NATO）自冷戰結束後，角色從集體防禦轉向全球安全治理。近年，除聚焦烏克蘭危機與印太合作外，北約將目光投向中東、北非及薩赫爾的「南方」地區。2024年7月華盛頓高峰會採納的「南鄰行動計畫」，標誌南方戰略正式啟動。這一戰略回應恐怖主義、移民危機及俄羅斯擴張等地緣挑戰，並與烏克蘭戰爭及全球競爭連繫密切。然而，南方戰略的廣泛目標與複雜挑戰，可能讓北約在多線作戰中面臨壓力。本文剖析其目標、動因與障礙，探討其全球安全格局中的意義。

南方戰略的核心目標

北約的南方戰略涵蓋中東、北非、薩赫爾及次撒哈拉非洲，針對威脅包括恐怖主義、移民危機、脆弱國家、俄羅斯地緣擴張、能源安全及氣候變動。由葡萄牙的安娜·桑托斯·平托教授（Ana Santos Pinto）領軍的北約南方鄰里獨立專家小組於2024年5月發布報告，指出這些挑戰相互交織，威脅地中海沿岸成員國安全。俄羅斯在敘利亞、利比亞及薩赫爾的軍事存在，與伊朗的合作，被視為對北約的直接挑戰。報告強調，北約需通過政治對話與能力建設，防止不穩定因素外溢。

北約計劃強化地中海對話及伊斯坦堡合作倡議等框架，與約旦、突尼西亞等國深化合作。2024年7月，北約宣佈在約旦設立聯絡辦公室，擴大對伊拉克安全機構支援。海上安全行動「海衛行動」及義大利那不勒斯的「南方戰略中心」也將升級，確保地中海安全。

能源安全是戰略核心。北非向歐洲的天然氣出口占歐盟進口約15%（2024年數據），在歐洲脫離俄羅斯能源的背景下，穩定南方能源供應鏈至關重要。北約因此尋求軍事與非軍事手段，確保南方國家的政治與輸送路線穩定。

南方戰略的動因

烏克蘭戰爭催化北約聚焦南方。俄羅斯不僅在東歐施壓，還通過中東及非洲擴張影響力，如在利比亞擴建軍事基地及與伊朗的軍事合作。2023年維爾紐斯高峰會公報指出，俄羅斯的地緣擴張與南方不穩定結合，放大恐怖主義及移民風險，促使北約將東方與南方視為統一戰略戰場。

由桑托斯·平托領軍的專家小組報告提及，中國大陸在中東及非洲的軍事與經濟版圖擴張也促使北約行動。中國大陸在紅海及北非港口的投資及其在吉布地的基地擴張，挑戰北約海上安全控制。2024年，北約與海灣合作理事會等組織深化合作，以制衡中國大陸影響力。

移民危機加劇北約內部壓力。2023年，歐盟統計顯示，來自中東及非洲的非法移民達38萬，創近年新高。這加劇成員國內政矛盾，影響北約團結。南方戰略旨在穩定南方國家，減少移民源頭的不穩定因素。

全球安全中的連動角色

南方戰略與烏克蘭支援協同推進。2024年華盛頓高峰會強調，長期支援烏克蘭需與南方穩定同步，因俄羅斯在兩線挑戰相互呼應。北約通過強化約旦、伊拉克等國能力，牽制俄羅斯在南方的資源分配，情報共享經驗也應用於南方反恐與海上監控。

北約的印太合作與南方戰略相輔相成。南方作為能源與航運節點，與印太海上安全相關。紅海航線的穩定直接影響印太貿易流動。北約將南方視為全球戰略延伸，試圖構築地中海到太平洋的聯動防線。

北約需與歐盟的共同安全與防禦政策協調。歐盟通過「索菲亞行動」等地中海及薩赫爾項目，推動穩定與人道援助。2024年，歐盟在薩赫爾的能力建設支出約3億歐元，顯示其非軍事優勢。但北約與歐盟的任務分工模糊，可能削弱雙方效能。

南方戰略的挑戰

南方地區的廣袤無垠與多樣性是挑戰。中東、北非及薩赫爾的問題涉及恐怖主義、經濟落後及地緣競爭，難以單一方案應對。軍事反恐無法解決移民危機的經濟與氣候根源。北約成員國在南方戰略的優先級與資源分配上意見分歧，可能影響執行效率。

由桑托斯·平托領軍的專家小組報告顯示，中東及非洲國家對北約存有不信任，視其為「全球北方」霸權工具，指責其採取「雙重標準」。2011年利比亞干預引發地區動盪，加深不信任。北約需重建互信，否則合作計畫難以落地。

北約的「360度全方位」策略使任務擴大，南方戰略可能分散應對俄羅斯及中國大陸的核心資源。2024年，北約軍事預算約1.3兆美元，多數用於東線防禦與烏克蘭支援，南方行動的資金與人力或受限。這對與北約合作的日本等國也構成影響。

結語

北約的南方戰略是應對全球威脅的雄心之舉，旨在穩定中東、北非及薩赫爾，鞏固安全並牽制俄羅斯與中國大陸擴張。該戰略與烏克蘭戰爭及印太合作緊密連繫，顯示北約從區域聯盟轉向全球安全角色。然而，地區複雜性、南方國家的不信任及資源分散風險，考驗北約的執行力。對全球夥伴而言，理解並參與北約南方戰略，不僅有助於穩定中東及非洲，也深化與北約及歐盟的合作，共同應對全球挑戰。