【專欄】當程序成為杯葛武器，立法監督走向憲政危機

文/楊聰榮（公民監督國會聯盟評審委員，中台灣教授協會理事長，任教於台灣師範大學

2026年伊始，台灣政壇掀起的風暴，其震撼程度不亞於區域軍事情勢的升高。在中共灰色地帶行動持續加劇，以及美方近期一連串強化威懾作為所引發的地緣政治震盪下，行政部門原本需要預算作為穩定施政與因應風險的基礎，立法院內由國民黨與民眾黨形成的藍白多數聯盟，卻在程序委員會中多次將1.25兆國防特別預算與中央政府總預算案退回，拒絕進入實質審查程序，使整個國家治理體系陷入高度不確定狀態。

這場預算卡關表面上圍繞是否能夠請賴清德總統到立法院報告，實際上卻已上升到憲政層次的權限衝突。問題的核心不在於是否可以監督總統府或行政院，而在於立法院行使預算權的方式，是否已經越過制衡的界線，逼近癱瘓政府的危險邊緣。立法權被賦予的，是防止濫權與浪費的工具，而不是讓行政體系全面停擺的空白授權。

依據憲法第70條及大法官歷次解釋，立法院對行政院提出的預算案擁有刪減與凍結的權限，但不得提出增加支出的主張。這樣的設計，目的在於確保財政紀律，同時保留民意機關對支出的監督功能。問題在於，目前藍白陣營並非在委員會中逐項審查後行使刪減權，而是運用程序委員會的席次優勢，讓整部預算案無法付委，連討論與修正的機會都被阻斷。這種不審而退的作法，在憲法學理上具有高度爭議性。

預算不只是數字的集合，而是政府施政的具體化，內含大量法定支出與延續性計畫。全面拒絕審議的效果，等同於立法權單方面凍結國家機器的運作。當監督行為轉化為全面停擺，立法與行政之間本應存在的憲政忠誠義務，也隨之受到侵蝕，制衡與對抗的界線變得模糊而危險。

此次僵局更觸及另一條關鍵紅線，也就是立法權是否得以凌駕行政院的預算提案權。在野黨一方面透過修法要求提高特定支出，一方面又以此作為通過總預算的政治條件，實質上形成以立法權迫使行政權編列特定金額的局面。憲法明文禁止立委提議增加支出，正是為了避免民意代表以開支換取政治支持，破壞國家財政穩定。若這樣的操作成為常態，行政院的預算編列權將被架空，權力分立的結構也將遭到根本性扭曲。

在這場憲政拉鋸中，最令人憂心的是國防特別預算被一併捲入。2026年的國際環境高度不穩，國防支出涉及的是國家存續與人民安全，而非單一政策取捨。立法院當然有權監督軍購與建軍的合理性，但將國防預算與政治條件掛鉤，要求以特定政治互動作為審查前提，本質上是把國家安全置於高度風險的博弈之中。國防建設具有不可逆的時效性，一旦因預算延宕導致戰力空窗或國際合約違約，後果將由全民承擔。

預算審查是立法院的權力，也是責任。若認為行政院編列不當，進入委員會嚴格審查、刪減甚至凍結特定項目，都是憲政秩序下正當的監督方式。持續以程序杯葛全面阻擋預算付委，試圖以立法權壓制行政權的預算提案權，已背離憲法第70條所設下的制度平衡。

當制衡演變為讓政府空轉的政治手段，這場衝突不會有真正的贏家。受傷的將是民主制度的可信度，以及國家因應內外挑戰的能力。讓預算案回到實質審查，讓憲政秩序回歸常軌，才是避免這場危機持續擴大的唯一出路。