〈專文〉總預算卡關：制度緩衝 不等於可以失能

文／阿湯哥

2026年度中央政府總預算（general budget），至今仍未完成審議，而時序已過清明，創下近年罕見的延宕紀錄。從表面上來看，政府運作並未停擺，社會秩序亦未出現明顯動盪；然而，若因此低估預算僵局的影響，將是對國家治理風險的嚴重誤判。

依據預算法所建立的制度設計，當總預算未及通過時，政府仍可依「暫行預算（provisional budget）」之原則運作，包括人事費、法定義務支出與延續性計畫等皆可維持。此一機制的本意，在於確保國家不致因政治僵局而「關門停擺（shutdown）」，確實發揮了基本的穩定功能。但問題正在於：制度的存在，是為了防止失序，而不是容許失能。

一、表面穩定下的實質停滯
當前預算卡關的實際影響，並非「政府不能運作」，而是「政府無法前進」。
在暫行預算機制下，導致新興重大建設無法啟動、政策創新與制度調整全面停滯、預算配置僅能依循過去結構運行。這意味著，國家發展被鎖定在「既有路徑（established path）」，失去因應變局的能力。
例如，涉及不對稱 (asymmetrical) 戰力建構的軍事投資，如海馬士多管火箭系統與魚叉飛彈等採購，具有高度的時間敏感性；延宕本身即代表戰略風險的累積。同樣地，AI基礎建設、交通工程與醫療投資等，也都屬於「延後、即增加成本」的公共支出。換言之，預算未通過的代價，並非立即可見，卻會在未來以更高的成本顯現。

二、「看緊荷包」的迷思
部分觀點認為，預算延宕有助於節制政府支出，等同於替納稅人把關。然而，這樣的說法忽略了公共財政（public finance）最核心的原則：「支出品質重於支出速度，但延宕本身並不等於節省」。
實際上，暫行預算的機制反而可能帶來三項的負面效果：
1. 支出僵化：既有計畫照常執行，但無法調整為不合時宜的支出結構。
2. 成本上升：建設延宕導致物價上漲、工程追加與重複招標。
3. 政策失衡：新興需求無法回應，舊政策持續佔用資源。
因此，預算卡關並非「財政紀律（finance discipline）的展現」，而更可能是「治理效率 (governance efficiency) 的流失」。

三、民主制衡的界線
不可否認，預算審議權屬於立法機關，國會對行政部門的監督與制衡，是民主制度的核心。然而，制衡並不等於癱瘓，審查亦不應演變為無限期的政治對抗。
回顧歷史，在陳水扁總統執政時期，亦曾出現預算延宕的情形，其背後同樣是朝野對立所致。這點提醒我們，問題並非單一政黨，而是制度在高度對抗下的脆弱性（fragility）。
當預算審議從「政策討論」轉為「政治角力」，其代價最終將由整體社會承擔。

四、制度可以承受，但不應常態化
我們必須正確認識一點：
台灣的預算制度確實具備一定韌性，不會因延宕而立即崩潰。但這種韌性，並不意味著可以反覆消耗。
若預算遲延逐漸常態化，將產生三項長期風險：行政效率持續下降，國家投資節奏失衡，政治對立內化為制度運作的一部分。最終，它將侵蝕的不只是政策推動能力，更是政府的治理信任。

結語
總預算的意義，不僅在於資金分配（Fund allocation），更是國家發展方向的具體體現。當預算審議陷入長期僵局時，真正受損害的不只是若干建設或政策，而是整體社會對未來的確定性。暫行預算雖讓政府不致停擺，但無法讓國家前進。
因此，當前最迫切的問題，不是「制度是否足以應付延宕」，而是：我們是否還能維持一個讓預算回歸理性審議，而非政治對抗的治理體系。