〈專文〉北宜高鐵不是答案：從日本JR改革 看台灣交通決策的偏差

文／阿湯哥（中華淨零永續發展協會 顧問）

在一場公開講座中，前交通部長賀陳旦以「直鐵還是高鐵？鄉土還是選舉？」為題，引發大家對北宜軌道建設提出深刻反思。這場討論提醒我們，北宜之爭不只是交通技術問題，而是制度治理與國土發展方向的選擇。

北宜鐵道的兩個方案—直鐵與高鐵—代表兩種不同的邏輯。直鐵強調多站服務與在地連結（local connection），有助於維持宜蘭長期的城鄉均衡；而高鐵則以單一樞紐為核心，帶動集中式開發，可能改變既有的（established）空間結構。當交通建設與土地開發的高度綁定（binding），其影響早已超越運輸本身。

從成本效益（cost-benefit）的觀察，在台北至宜蘭行車時間差異有限的前提下，高鐵延伸經費約3,500億元，而直鐵約1,400億元，二者相差2千億元以上。當公共資源有限，這樣的差距不只是效率（efficiency）問題，更是財政責任問題。加上宜蘭交通需求呈現「平日通勤、假日觀光」的分散型（distributed）系統特性，直鐵多站設計更貼近實際需求，而高鐵單站反而增加轉乘（transfer）成本。

然而，比方案優劣更值得關注的，是決策制度的結構性問題。高鐵延伸自2019年納入政策後，出現審議程序壓縮、替代方案弱化、公共參與不足等現象，致使政策流程由「先評估、再決策」，逐漸轉為「先定方向、再補程序」。制度理性在政治時程下被壓縮，公共討論也因此流於形式。

這樣的問題，若從國際經驗來看，並非無解。日本在日本國鐵分割民營化 後，建立了JR集團 體系，其核心並不只是民營化，而是強調「建設與營運（construction and operation）一體」的制度設計。換言之，鐵道公司必須同時承擔投資與營運責任，任何新路線都需經得起長期經營效益的檢驗。

反觀台灣，目前由政府主導規劃建設，而 臺灣鐵路公司 等營運單位多為被動承接（passive undertaking），形成「規劃、建設、營運分離」的結構。這種的制度安排，使高成本建設較容易在政策上通過，卻未必需要面對長期營運壓力，導致資源配置（resource allocation）的風險升高。

當然，台灣無法也不應簡單複製JR模式。兩國在市場規模、人口密度與地理條件上皆有顯著差異，台鐵亦承擔偏鄉服務等公共任務。然而，JR所展現的制度精神—「責任一致、財務紀律與長期經營導向」—正是台灣當前最欠缺的核心。

換言之，台鐵改革的關鍵，不在於「是否民營化」，而在於是否能建立一個「讓決策回歸專業、讓投資對應責任」的制度架構。唯有如此，才能避免交通建設淪為短期的政治工具。

此外，高鐵延伸所伴隨的約400公頃特定區（specific area）開發，也需審慎評估。此種以交通帶動大規模土地開發的模式，可能導致農地流失、地價波動與人口過度集中，進一步改變宜蘭既有的生活與產業結構。交通建設若失去國土規劃的整體視角，將難以支撐長期永續發展 (sustainable development)。

「鄉土還是選舉？」這個提問，一語道出了問題的本質。當重大建設被納入政治動員邏輯時，公共利益（public interest）往往讓位於選票極大化，政策選擇 (policy selection)也容易偏離理性。

因此，北宜交通的關鍵，不在於選擇最具象徵性的方案，而在於選擇最符合長期公共利益的方案。重新檢視直鐵，不只是技術上的替代選項 (alternative options)，更是制度理性回歸的必要過程。

在資源有限與環境壓力並存的時代，每一項重大建設都應接受更嚴格的檢驗。借鏡日本經驗，讓建設與營運回到責任一致的制度之中，讓程序真正回到保障公共利益的初衷，才是台灣交通政策應有的方向。

宜蘭的未來，不應只是速度 (speed)的競賽，而應是制度、理性與永續 (system, ration, and sustainability) 的選擇。