【專欄】評論農業補貼不能一概而論更不能雙標

美國川普總統在關稅貿易戰中屢屢指責中國大陸對農業工業施以大量補貼，嚴重影響到產業的公平競爭並獲得歐盟的認同與支持。其實不只中國大陸，世界許多國家（包括美國、歐盟、印度、日本等），均會對該國若干企業（尤其農業）採取相關的保護及補貼措施；一來避免價廉的外來產品搶占國內市場，二來可以幫助本土產品拓展國外市場。以農業為例，問題癥結在於這些補貼是否遵守WTO的《補貼與反補貼措施協定》，採用良好農業補貼來維護農業的競爭力和永續，還是屬於有害的補貼行為。

農業補貼是政府向農民和農企業提供財政或其他形式的支援，旨在保障農民收入和生活、穩定市場供需和價格、確保糧食安全、促進農村發展、提升農業競爭力、維護環境保護和促進貿易平衡。由於透過補貼往往會對部分選民產生影響，因此補貼也成為政黨頗具吸引力的政治工具，難以自拔。

當前政府推動農業補貼的主要類型有：直接支付（向農民直接轉移現金）；價格支持（補貼以維持農產品的最低價格）：投入補貼（補貼種子、化肥等投入成本，降低生產成本）：災害救助（補貼農民受災損失）：作物保險補貼（補貼農民保險費用，保護農民免受作物損失）。

實施農業補貼有好有壞，所謂「良好的農業補貼｣係指那些可促進環境永續；維護生物多樣性；減少農藥和化學肥料使用；激勵高效灌溉和水資源管理；可增加土壤和植被碳儲量；支持農民生計；改善糧食安全與公共衛生等補貼；例如美國的保護儲備計劃（CRP），英國的永續農業獎勵計畫（SFI）。

至於「有害的農業補貼｣係指那些可能導致生產過剩、資源配置效率低和造成市場扭曲：可能加劇農業競爭的不平等：可能會激勵不可持續的農業生產模式：補貼過度惠及大型農戶，小規模農戶卻無法獲得好處：鼓勵農產品出口補貼可能會擾亂國際市場並損害其他國家的農民；可能導致食品價格上漲，引發民怨等；相關補貼措施。

美國聯邦政府長期以來一直補貼美國農民，在過去十年中，每年平均向農民提供的補貼為160億美元，這些補貼的金額在不同作物之間並不一致，並且高度集中在少數幾種作物（補貼最多的作物—玉米、大豆、小麥和稻米；水果和蔬菜獲得的補助相對較少），目前只有不到四分之一的轉移支付，用於種植對人類健康和環境有益的食物，已經嚴重影響該國的糧食供應，農民種植意願和消費者食用種類。美國國會每五到六年都會提出並通過新的立法來補貼農民和農產品，這些法案提供了現金、最低價格和作物保險計劃等福利，主要的農業補貼包括；作物保險、農業風險保險和救災。農民占美國人口的比例不到1%。而聯邦政府每年透過價格支持和保險計劃向農民支付約250億美元引發外界批評，亦有許多屬於有害補貼。

歐盟鑑於農業生產風險高，且成本高，每年提供590億歐元的補貼，幫助農民維持生計、保護環境、應對氣候變遷、確保糧食安全並鼓勵年輕人從事農業，但每年至少有240億歐元用於支持農業就業最少、最富裕的農業地區，它實際上補貼了污染最嚴重、農業習慣最不利於生物多樣性的農業地區；加以缺乏透明度，監管不足，永續發展目標難以達成。歐盟農業補貼類型包括直接給付Direct Payments（獎勵農民參與促進環境友善、動物福利和農業永續的激勵措施）：農村發展基金Rural Development Funds（農民和社區可以申請補助金，使其經營方式更加現代化、更環保或更具社會效益）：危機支援Crisis Support（提供緊急資金，幫助農民度過乾旱、洪水或動物疾病爆發等危機）。到2027年，25%的直接補貼將與生態計畫（例如有機農業、農林業）掛鉤，採用這些做法的農民每公頃將額外獲得高達100歐元的補貼；效果遠不如預期，也引發農民不滿和抗爭，歐盟的政策制定者正致力於減少補貼對環境的影響，並降低有害補貼；尤其目前採取基於個人擁有耕地面積的補貼模式必須修正。

居全球第二大生產國的印度，約3分之2人口直接或間接依靠農業維生，亦利用補貼來支持農業生產和農民收入，並提升消費者的糧食安全，最重要的兩項補貼為：價格支持和投入補貼（對當地生產及進口尿素、複合肥料實行補貼）。

將補貼轉向生產健康和永續的糧食，應該是全球農業改革的重要組成部分。儘管實施農業補貼各界有不同看法，許多國家在改革農業生產者補貼方面舉步維艱（遠不止是技術問題），原因據政治經濟學家指出，基於「公共選擇理論」（Public choice theory），補貼往往不會消失，這意味著富裕農民爭取補貼的動能比消費者反對補貼更大。只是大量補貼形同短期迷幻藥，可一時亢奮，等藥效退了農民體質會更虛弱，更難以抗衡國外農產品的競爭，甚至淪為惡性循環。世界貿易組織（WTO）的《補貼與反補貼措施協定》，將補貼分成扭曲貿易之補貼（即琥珀色措施，AMS）、限制生產下之直接給付（藍色措施）及不具貿易扭曲效果之補貼（綠色措施），各國農業補貼的實施還是應遵守（WTO）規範，相關批評亦應以此為標準，不能雙標，更不能作為挑起貿易戰爭的藉口！