【專欄】美國外交大地震：國務院重組震撼全球格局

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

根據6月5日《The Intercept》記者瑞恩·格里姆（Ryan Grim ）在《Drop Site》的報導，美國國務院近期洩露的一份內部備忘錄，揭示了一場前所未有的組織重組計畫。這份長達136頁的文件，名為「國務院重組備忘錄」，不僅涉及裁撤逾3400個國內職位、終止多個傳統外交項目，還將美國國際開發署（USAID）功能完全併入國務院，轉向以安全與移民控制為核心的政策方向。這場變革由國務卿盧比歐（Marco Rubio）主導，與川普（Donald Trump）政府的「美國優先」政策高度契合，旨在將美國外交從傳統軟實力轉向更強硬的控制型模式。然而，備忘錄的保密性與缺乏國會監督，引發對透明度與合法性的質疑。

重組計畫的核心內容

美國國務院計畫在2025年7月1日前完成一場徹底的結構性變革。根據備忘錄，超過100個辦公室將被裁撤或整併，涉及3400個國內職位，約占國務院國內員工的15%至20%。這些裁撤包括全球婦女議題辦公室、衝突與穩定行動局及全球刑事司法辦公室等，這些部門長期致力於人權、衝突預防與文化交流。

美國國際開發署的獨立性已被徹底剝奪，其功能併入國務院，轉為服務於新設立的移民再安置辦公室（Office of Reemigration）。這一新部門聚焦於移民控制與遣返，標誌著外交政策從人道主義援助轉向安全與邊境管理。備忘錄還提出設立新興威脅局與外交技術辦公室，強化監控與數據執法能力，顯示國務院運作更趨軍事化與集中化管理。

預算轉移揭示政策優先次序改變。外交技術項目增加7.44億美元，領事事務削減7.59億美元，公共外交辦公室與衝突穩定項目分別削減3400萬美元與2000萬美元。這些數字顯示，傳統外交與人道援助資金被大幅轉向技術與安全領域。

從軟實力到硬控制的轉向

美國外交長期以軟實力為核心，通過文化交流、人道援助與國際合作擴大影響力。然而，備忘錄顯示，國務院正轉向以安全與控制為主導的硬實力策略。移民再安置辦公室改變了美國國際開發署角色，將人道援助重新定位為服務國內移民政策。例如，難民援助與全球健康資金削減54%與55%，僅保留針對愛滋病、結核病與瘧疾的小額資金。

對國際組織的態度也發生轉變。備忘錄提議終止對聯合國與北約的絕大部分資金，僅保留對國際原子能總署等技術性機構支持。這一政策被批為「美國孤立」，可能讓中國大陸與俄羅斯趁虛而入，填補美國留下的國際影響力真空。

國務院計畫關閉全球27個外交據點，包括10個大使館與17個領事館，主要集中在非洲與歐洲。前美國駐莫斯科大使麥克福爾（Michael McFaul）批評此舉為「對大陸共產黨的巨大禮物」，削弱美國在這些地區的戰略影響力。

透明度與合法性的爭議

備忘錄推行過程引發爭議。僅少數國會議員知曉其存在，甚至負責預算撥款的眾議院撥款委員會資深議員德勞羅（Rosa DeLauro）與參議院外交關係委員會議員未收到正式簡報。唯一承認知情的議員布馬斯特（Brian Mast）表示，他與盧比歐每週通話討論重組，但承認計畫細節難以追蹤，顯示計畫不透明。

備忘錄的行政實施方式引發質疑。雖然部分預算轉移無需新立法，但如此大規模重組通常需國會批准。國務院計畫在未經公開聽證或評論期的情況下，於7月1日前完成重組，被批繞過監督，違反透明與問責原則。美國外交服務協會稱這些削減「魯莽且危險」，警告可能削弱美國全球地位。

重組計畫與川普政府「政府效率部門」密切相關，該部門由馬斯克（Elon Musk）領導，旨在縮減聯邦政府規模，但其對外交政策的干預引發權力集中與官僚失衡的擔憂。

對全球影響力的衝擊

重組對美國全球影響力的影響不可忽視。過去，富布萊特計畫培養超過40位外國領導人，增強美國國際聲望。備忘錄提議終止所有教育與文化交流項目，包括這項近80年歷史的計畫，可能削弱美國在全球教育與文化領域的領導地位。

人道援助資金削減54%，將影響疫苗分發、熱帶疾病防治及母嬰健康項目，對非洲與亞洲發展中國家造成衝擊。世界衛生組織因美國撤資面臨10億美元資金缺口，可能導致全球健康計畫中斷。終止對聯合國維和行動的資金支持，將弱化美國在國際安全合作中的角色。

關閉非洲與歐洲外交據點可能讓中國大陸與俄羅斯擴大影響力。美國在非洲的撤退可能讓大陸的「一帶一路」加速推進，鞏固其經濟與政治影響力。這種「退守」策略可能導致美國在全球地緣政治中的孤立。

內部反彈與未來挑戰

國務院內部反彈聲浪升溫。基層員工擔心士氣低落，前美國駐阿爾及利亞大使紐曼（Ronald Neumann）表示，當前士氣已處低點，重組可能雪上加霜。退伍軍人團體與人道組織抗議裁撤阿富汗相關部門，認為背棄盟友承諾。

國會態度是重生成敗關鍵。過去，川普政府第一任期內的國務院預算削減計畫，因兩黨反對未獲通過。2017年至2021年，國會否決55%至75%的教育與文化交流預算削減提議，資金成長17%。鑑於共和黨控制的國會需民主黨支持通過預算法案，備忘錄的極端削減計畫可能面臨阻力。

然而，川普政府的快速行動與馬斯克的「政府效率部門」影響力，可能讓重組更具執行力。國務院計畫在未經國會充分審議下，於7月1日前完成裁員與整併，可能引發法律挑戰與公眾抗議。

結語

美國國務院重組計畫標誌著外交政策從軟實力轉向安全與控制的歷史性轉變。備忘錄揭示川普政府「美國優先」理念深化，但透明度與合法性缺失令人擔憂。計畫精簡官僚與節省開支的初衷，可能讓美國在全球舞台付出高昂代價。隨著大陸與俄羅斯伺機而動，美國孤立風險加劇。未來數月，國會與公眾回應將決定這場外交大地震的走向，其影響將在全球地緣政治持續發酵。