文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）
引言
世界衛生組織的年度預算突然被砍掉15%，華盛頓的退出聲明讓日內瓦的總部陷入一片寂靜，全球衛生協調的基石正在動搖。
據常駐加拿大多倫多自由專欄作家塔莎．凱里丁（Tasha Kheiriddin）於1月26日在Gzero Media發表的文章指出，美國在幫助建立世界衛生組織（WHO）78年後，已正式退出該機構。此舉源於川普重返白宮首日所做的承諾。美國衛生與公眾服務部（HHS）和國務院的聯合聲明指控WHO「背離其核心使命」，並多次損害美國利益。
退出的決策
2026年1月，美國政府正式宣布退出世界衛生組織。這項決定並非突然，而是川普在其首個任期內便已醞釀並在重返辦公室後立即執行的政策。
根據官方聯合聲明，華盛頓的退出的理由直指WHO的三重失敗：對COVID-19大流行的處理失當，未能實施改革，以及在關鍵時刻「未能展示獨立性」，受到某些成員國「不當的政治影響」，其中特別點名中國大陸。這份措辭強硬的聲明，顯示美國與這個全球頂尖公共衛生機構的關係已徹底破裂。這不僅是一個外交動作，更是對現有全球衛生治理體系的一次直接否定。
回顧歷史，美國一直是WHO的創始成員與核心支柱。從根除天花到對抗河盲症，雙方的合作曾寫下全球公共衛生的成功篇章。然而，這場始於2020年的COVID-19疫情，成了關係惡化的轉折點。川普多次公開指責WHO總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在疫情初期掩蓋中國大陸的失誤。儘管WHO否認這些指控，但這股不滿情緒最終化為了退出的正式文件。
金援與人才的雙重真空
美國的退出，對WHO而言最立即且致命的打擊是財政上的。數據顯示，在2024至2025年間，美國承諾捐助9.58億美元，約佔WHO年度65億美元預算的15%。
然而，這筆巨款並非全數到位。WHO指出，美國仍積欠約2.6億美元的未繳會費，儘管美國衛生與公眾服務部對此提出異議。無論如何，最大的資金來源已然枯竭。
資金的撤離只是冰山一角。伴隨而來的是一場系統性的人才與技術撤離。所有派駐或借調至WHO全球各辦公室的美國職員與合約人員，均已全數被召回。
美國退出WHO造成的影響
· 財政衝擊：WHO年度預算減少約15%，即9.58億美元，且尚有2.6億美元會費未結清。
· 人才流失：派駐全球的美國籍專家與技術人員全數撤離，導致數百項合作項目中斷。
· 技術斷層：美國將不再參與WHO旗下的委員會、領導機構及技術工作組，影響標準制定與疫情應對。
· 全球影響：中低收入國家（尤其在撒哈拉以南非洲和東南亞）的愛滋病、瘧疾等關鍵衛生項目面臨風險。
組織的困境與爭議
世界衛生組織自1948年成立以來，其核心使命是作為聯合國194個成員國的衛生協調權威。它負責制定國際疾病分類等衛生標準，並協調全球對疫情（如COVID-19、伊波拉、茲卡）的應對。
它的功績簿上不乏輝煌成就：領導全球根除了天花，並在非洲與拉丁美洲大規模對抗河盲症等寄生蟲疾病。然而，其數十年來也伴隨著持續的批評聲浪。
批評者指責它在1980年代對全球愛滋病疫情反應過慢，也未能有效控制2009年的H1N1流感大流行。更深層的爭議在於，它被指有時將政治置於衛生之上。
一個常被引用的例子是，WHO基於北京的「一個中國」政策，拒絕給予台灣觀察員地位。此舉被認為限制了該地區獲取WHO疾病控制計劃的資源，在疫情時代引發了對全球衛生覆蓋完整性的擔憂。這些結構性與政治性的爭議，長期削弱了WHO的威信，也為美國的退出提供了敘事基礎。川普政府正是抓住了這些弱點，將退出包裝成對一個「失靈機構」的必要切割。
誰能填補權力真空？
美國指責WHO向中國傾斜，但其退出的行動卻可能產生一個諷刺的結果：為北京在該機構內擴大影響力鋪平道路。2025年5月，中國大陸已承諾在未來五年內將自願捐款增加到5億美元。
這一承諾將使中國大陸有望成為WHO新的最大資助國和最有力的成員。影響力的轉移不僅僅是金錢上的，它可能從根本上改變全球衛生優先事項的設定，使其更符合北京的戰略利益。
這種轉變可能體現在多個層面：從促進全球對其製藥產業的依賴，到讓其更廣泛地接觸全球衛生數據。結合華盛頓同時削減對美國國際開發署（USAID）的撥款，大陸獲得了擴張其軟實力的絕佳機會。
中國大陸可以透過所謂的「疫苗外交」及其他衛生援助計畫，在醫療需求未被滿足的國家培養影響力與好感。全球衛生領導權的真空，正等待一個有意願且有資源的玩家來填補。
全球衛生治理的分化與未來
美國的退出可能引發連鎖反應。2025年春季，阿根廷已宣布將遵循美國政策退出WHO。儘管其會費規模不大（2024年為800萬美元），但這可能鼓勵其他國家效仿。
更值得關注的是，川普政府正在推動成立的「和平委員會」（Board of Peace）已聚集了35個成員。一些西歐的盟友領導人已謹慎表示，該機構可能成為聯合國的競爭者。
如果「和平委員會」的成員國跟隨美國和阿根廷退出WHO，該機構將面臨資金、信譽和應對全球衛生挑戰能力的進一步削弱。全球衛生治理體系面臨分崩離析的風險。
然而，分裂中也出現新的合作模式。美國加州在周五宣布，將成為第一個加入WHO全球疫情警報和應對網路（GOARN）的美國州份。州長加文．紐森（Gavin Newsom）直接抨擊總統的決定，稱退出WHO是「一個將傷害所有加州人及美國人的魯莽決定」。
加州的舉動雖無法取代國家層級的會員資格，但凸顯了美國內部的深刻分歧，以及在全球舞台上領導力的破碎化。這正印證了GZERO創始人伊恩．布雷默（Ian Bremmer）常提及的「G-Zero世界」特徵：沒有任何單一國家或國家集團能夠提供全球領導力。
結語
全球衛生安全的防線因美國的撤離而出現了清晰可見的裂縫。加州加入WHO網路的身影，在空曠的國際舞台上顯得既孤獨又醒目，彷彿在無聲質問：當最大的支柱傾倒後，誰來為下一次未知的大流行病預警？
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