〈專文〉公地放領的選擇性正義：從台三線到山地鄉的未竟土地問題

.
文／阿湯哥

內政部近期重啟公地放領的政策，鎖定平地耕地與邊際養殖用地，擬完成1萬筆、約2千公頃土地清查，並釋出所有權。此舉對許多的農民而言，無疑地是遲來的正義，也是二戰結束後「耕者有其田」政策精神的延續。

然而，當此政策的光照亮平地時，山地地區的陰影卻是益加明顯。這項放領措施，實質上也揭示出台灣土地治理長期存在的一個結構性問題：政府不夠果斷的投鼠忌器，傾向於處理低爭議、可快速完成的正義，卻持續迴避高爭議、但更關鍵的歷史問題。

這次政策明確，排除桃竹苗與高屏地區的原住民鄉鎮，這不是技術問題，而是「政策選擇（policy selection）」。這些區域的土地權歸屬，交織著兩種歷史的正當性：一則，依據「原住民族基本法」，原住民族對其傳統領域擁有文化與歷史上的權利；再則，自清代以來，閩南與客家移民沿著台三線及其延伸的丘陵地帶進行開墾，形成長期穩定的耕作與生活體系。

這些客家與閩南墾佃農，並非短期的「佔用者」，而是世代在地生活的「耕作者」。他們與土地之間的關係，不只是經濟利用，更包含著文化記憶（cultural memory）與社會連結（social connection）。然而，在二戰後國有土地制度與山地保留地政策的框架（framework）下，這群人長期處於「有耕無權」的制度邊緣。

該問題的關鍵在於：當政府選擇讓平地農民逐步取得所有權，卻讓山地地區的長期耕作者持續被排除，這不僅是行政優先順序的問題，而是一種「土地正義（land justice）」的選擇性實現。

誠然，政府的顧慮並非沒有理由。山地土地問題涉及族群敏感性與法律複雜性; 然一旦處理不當時，可能引發對「原住民族基本法」的誤解，甚至激化族群間的對立。此外，國有地、山地保留地與傳統領域的三種制度交錯下，也使得政策設計之難度遠高於平地放領。

雖然敏感，不應成為長期不處理的理由。當政府一再選擇「先做容易的」，而將「困難的」無限期延後，實際上是在累積未來的制度風險（system risk）。造成今天的「差異待遇」，可能成為明日的社會對立來源。當平地農民可以實現「耕者有其田」，而山地長期耕作者仍被排除在外，制度的正當性自然會受到質疑。

更重要的是，這個問題不只是產權問題，而是台灣如何面對多重歷史的問題。原住民族的權利保障，正是轉型正義的重要一環；但同時，閩客墾佃農的歷史耕作事實，也不應被制度性的忽視。真正成熟的土地政策，不應在兩者之間進行「零和選擇（zero-sum choice）」，而應尋求制度上的平衡與創新。

未來的改革方向，或許不應再侷限於「所有權放領」此一單一的工具，而應思考更多元的制度設計，例如：建立長期使用權的保障、推動共同管理機制、設置跨族群協商平台，甚至分區、分階段處理不同歷史情境。唯有如此，始能在尊重原住民族權利的同時，也回應客家與其他墾佃農長期被忽略（ignore）的處境。

台灣的土地正義，「柿子挑軟的來吃」，不能僅存在於平原，也不能只服務於低爭議的對象。從台三線到山地鄉，從平地農民到客家墾佃農，這些尚未被回應的歷史問題，正是檢驗制度成熟度的關鍵。

簡言之，當公地放領僅止於平地時，台灣的土地正義，也只是完成了一半，仍有未竟之處。