〈專文〉社會住宅與公地放領的互補性政策思考

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文/阿湯哥

台灣房地產問題日益嚴重，如供過於求、房價偏高以及可負擔住宅不足等。政府應正視這些問題，並將社會住宅與公地放領政策視為互補手段。台灣社會住宅之比例顯著低於國際水平，政策上應更強調區位、租金結構與可負擔性，而非單純考量增加戶數。在公地放領方面，筆者支持對長期耕作的世（原）墾農給予合理保障，但政策視野不應侷限於國有地，私有地上的原墾農與佃農亦同樣需要制度性保護。制度改革可考慮「折衷（trade-off）」方案，譬如：長期耕作優先承購權、使用權登記制度、稅制鼓勵共同持有，以及類似日本農地銀行的調節機制。如此既可避免侵犯私有財產，也能承認歷史形成的耕作關係，實現土地與居住政策的長期公平與永續發展。

一、現況概述
截至去（2025）年底，台灣直接興建的社會住宅已超過12萬戶，加上「包租代管」有效契約也超過10萬戶，整體社會住宅總量約22萬戶。然而，社會住宅占比僅0.64%，遠低於國際標準。

以十年前及近期資料為例：
歐洲：荷蘭32%（2015）、英國20%（2016）、丹麥19%（2016）、芬蘭18%（2016）、歐盟平均14%（2016）；

亞太：香港29%（2016）、新加坡8.7%（2024）、韓國8%（2024）、日本6.06%（2016）

美國：6.2%（2016）。
由此可見，台灣的社會住宅比例遠低於國際水準。政策焦點應從「增加戶數」轉向「可負擔住宅供給」與「區域平衡」加以考量，尤其是年輕族群集中居住的都會區。

二、公地放領現況與限制
為回應農民長期耕作需求，政府計畫放領國有平地耕地與養殖用地（約2千公頃），適用於台東、屏東、台中等縣市。原則包括依法行政、信賴保護及國土保育；申請條件為：民國65年9月24日前訂約承租，持續農用，未破壞國土保育。然而，目前政策主要針對國有地，法律上較易操作，政治阻力小，但無法全面解決長期存在的耕作權益問題。

三、私有地原墾農與佃農的制度缺口
私有地上的原墾農與佃農，同樣面臨著長期耕作卻缺乏制度性保障，尤其是日治時期所形成的原墾地，戰後延續的長期租佃關係仍舊存在。

目前主要困境如下：
缺乏所有權保障：長期投入改良土地，但法律上僅為承租人。市場風險高：地主出售或變更用途時，耕作者缺乏談判力。政策真空：不像原保地或國有地，有專法支持。
若僅處理國有地，只解決「容易問題」，無法真正回應歷史累積的不公平。

四、政策建議：折衷（trade-off）方案
制度改革不必全面放領，建議採折衷方案：長期耕作優先承購權：保障世耕農取得土地。
使用權登記制度：將長期耕作的權利制度化。

稅制激勵：鼓勵地主與耕作者共同持有。借鑑日本農地銀行（又名「農地中間管理事業」/農地保有合理化法人）：調節土地供需與耕作權益。這些方案既可避免侵犯私有財產，又能承認歷史耕作關係。

五、社會住宅與公地放領的互補性
社會住宅與公地放領可互補：社會住宅緩解都市居住壓力，公地放領保障農村土地權利。
政策設計需兼顧國土保育、防止炒作以及世代正義，避免落入短期政治操作。未來政策應從單純增加戶數，轉向「制度化改革」，以實現土地與居住的長期公平與永續發展。