「臺灣關係法」35年後之考驗

1978年12月15日美國和中國政府同時宣布美–中將於翌年元旦正式建交；卡特總統並宣布屆時亦將與在台北的中華民國政府終結官方關係。但卡特總統故意在國會休會期間作出上述宣布，明顯是為了逃避國會監督，因而引起國會不分黨派議員的強烈反感，因而國會強勢主導和制定「臺灣關係法」（TRA），卡特別無選擇，在1979年4月10日簽署，這個規範台美關係的法律已有35年歷史。
\n本人當時任教美國賓州州大政治系，應參議院外交委員會主席Frank Church(邱池)之邀出席2月6日聽證會，幫忙催生此一攸關台灣安全及命運的法案。因為該法案將影響美–中和美台關係，因而幾乎全美國有名的亞洲學者(包括筆者以前的教授)都被邀請出席陳述意見。台灣駐美代表處(斷交後15年間稱為「北美事務協調會」(TECRO))竭力運作外委會邀請一些國府御用學者出席，但被否決。
\n筆者在2月6日出席聽證會當天，時任代表處一秘程建人(20年後他升任外長和駐美代表職位)到National Airport接機，並開車送我到國會山莊。程說他與同仁已讀過我的書面聲明，並婉轉表示他們對我部分論述感到不安。在書面我曾主張美國應支持東亞另一個「新加坡」，台灣電視台曾轉播聽證會，有一段時間媒體並熱烈討論我提出的「新加坡模式」。
\n美中宣布建交後，有不少中國官員和學者誤以為美國接受北京的「斷交、廢約和撤軍」三條件，國民黨政權已「彈盡糧絕」將走投無路，唯一的出路就是接受中國的條件走向和談和統一。1979年1月底鄧小平意氣風發大陣仗訪問華府、德州和美西，有如慶功之旅。可是鄧一行離境不到幾天，美國參眾兩院，即密集審議TRA。
\n北京沒想到國會竟然來這招。最令北京頭痛的是國會透過TRA，行使對台灣的「立法承認」(legislative re-recognition)，規定適用於其他國家的法律一律適用於「台灣人民」（the people of Taiwan）。尤其是TRA的「安全條款」不但規定美國應提供足夠防衛性武器及防務，也規定「任何試圖以和平手段以外的方式，包括經濟抵制或禁運，決定台灣之未來，將被認為是對西太平洋和平與安全之一項威脅，為美國所嚴重關切，」「總統應立即通知國會…應依照憲法程序，決定美國…應採取適當行動。」專家認為這是美–台1955年共同防禦條約的協防承諾的翻版，功能上是協防條約的「替代品」（functional substitute）。
\nTRA的確發揮了維護台海及東亞地區的和平、安全及穩定效能，也嚇阻中共武力犯台野心。1996年3月，台灣第一次直選總統，北京解讀是李登輝間接向世界宣稱台灣獨立，因而「文攻武嚇」，解放軍舉行一連串軍事演習，並向台灣南北水域發射飛彈。美國根據TRA的精神及安全條款派遣二個航空母艦戰鬥群，包括30多艘戰艦，到台灣海域巡邏，預防解放軍「假戲真做」。負責處理共軍挑釁的美國國防部長裴利（William Perry）他曾任教賓州大學，與筆者有同事之誼，他在1998年訪台時曾向筆者透露，1996年美政府曾經準備了幾種選項（options）包括動用武力，狙擊解放軍，北京被迫乃知難而退。
\n美–中反恐戰爭夥伴
\n2001年小布希入主白宮後，雖然宣布一批鉅大的對台軍售，但陳水扁政府的國防預算卻遭到立法院掌控多數的國民黨、親民黨、新黨等親共勢力一再抵制和杯葛，而未能落實對美軍購。一些美方官員和議員誤會台灣政府不關心台灣自己的國防和安全。
\n更加重要的是2001年911事件後，美–中成為「反恐戰爭」的夥伴，美國的外交策略發生了根本的改變，台灣的重要性也相對降低，美–台關係逐漸附屬於美–中關係。北京為討好美國，向華府毛遂自薦，擔任朝鮮半島「去核」的六方會談東道主，增進中–美關係和強化北京影響力。
\n近年，北京卯足全力對歐巴馬政府及美國各界進行政治和心戰攻勢，要求美國停止對台軍售。包括國家主席習近平，解放軍高級將領訪美時，無不異口同聲要求歐巴馬停止對台軍售。由於美國對台軍售和安全保障的法源是「台灣關係法」，北京用盡各種手段要搬開此一大石頭。除透過正常外交管道，北京也毫不猶豫地利用一些不可告人的招數，例如金錢賄賂現任及卸任但仍有影響力官員。北京也以學術的幌子收編美國智庫和學者，倡議「棄台論」對「台灣說再見」。
\n在美國許多國會議員眼中，歐巴馬過分偏向北京，不願得罪北京而拒絕提供F16CD及其他防衛台灣所需的武器裝備。在四月初，參議院外交委員會亞太小組舉行「台灣關係法35周年的評估」聽證會上，由佛羅里達州選出並可能競逐2016年共和黨總統提名的Marco Rubio參議員即質詢亞太助卿(Daniel Russel)：歐巴馬政府是否認定1982年雷根總統提出的對台「六大保證」是美國對台政策的一部分。
\n1982年上半年，國務卿海格(季辛吉門徒)與北京交涉限制對台軍售的質與量的聲明（即後來所謂「817」公報），雷根總統大怒把他罷官，並透過「在臺協會」處長李潔明向蔣經國總統保證1.美國不設定停止對台軍售的時限；2.美國不事先與中國磋商對台軍售的質量與種類；3.美國不施壓台灣與中國和談；4.美國不作調人；5.美國不修改台灣關係法；6.美國不改變台灣主權的立場（不承認北京對台主權）即所謂「六大保證」。Rubio參議員從羅素口中得到的答覆含糊不清，他宣布將寫信要求國務卿凱利澄清歐巴馬政府對「六大保證」的立場。Rubio此舉反映國會同事的疑慮和不安，因為歐巴馬政府幾年來的言行已多處違反了這些保證。
\n不可諱言的，從過去35年美國行政部門並未充分和忠實履行包括TRA的諸多規定。國會要監督和「推」，行政部門才會「動」。參與制定TRA的兩院議員絕大多數已離開，現任的議員對TRA的精神和規定不一定瞭解，我們如何幫助他們？要國會議員有所作為，提出質詢或舉行聽證會解決問題，他們需要外界建議和提供資訊。
\n由於馬政府外交休兵和不重視對美的國會外交，台灣對國會的影響力已大幅落後於中國。此後民進黨駐美代表處，台美人的社團，如台灣人同鄉會、北美教授協會、世界台灣人大會及FAPA，及台灣的長老教會及其他公民團體更應挺身而出，對美國國會，媒體和智庫進行公共外交（public diplomacy），表達台灣人的心聲。