〈專文〉土地正義不應只放領一角：台東縣自辦耕地放領的進步與侷限

文／姜仁福

日前，台東縣長饒慶鈴宣布，縣府將比照宜蘭大南澳試辦經驗，啟動「縣有耕地放領」造冊作業，為世代承租公地耕作的農民「討回應有土地權益」。此一舉措無疑展現地方政府對基層農民權益的積極回應，也凸顯現行中央試辦制度所存在的地區排除與制度落差問題。

但這場「放領正義」是否真能還地於民？是否能兼顧各種歷史上被忽視、甚至被剝奪的群體？這正是我們必須進一步追問與深思的核心問題。

承租農民應受保障，地方行動值得肯定

台東地區公有地占比高達九成，許多農民自日治時代或國府初遷後即承租縣有土地耕作，傳承已歷數代。這些人雖有耕作權，卻長期處於「租而不得」的法律邊緣，甚至無法合法轉讓或抵押，影響資產累積與世代傳承。

饒縣長依據《公有土地經營及處理原則》，以明確基準（民國65年9月24日前租賃）清查承租戶，並呼籲中央「一視同仁、比照放領」，體現依法行政與區域公平訴求，這在地方治理中實屬難得。

然而，土地正義不能只放領「一塊地」

儘管地方政策出發點良善，但若未同步反省與納入其他歷史未解的地權問題，放領制度反而可能加劇社會不公，留下更多制度死角。

一、未受惠的歷史弱勢群體依然存在

早年三七五減租與耕者有其田運動，成功讓部分漢人佃農得地，但卻排除了：

原住民族原本的傳統領域；早期墾拓邊疆的閩客「墾首」與佃農；因職務遷居、未能成為「農戶」的基層軍公教家庭；礦工、漁民等其他勞動底層階級。

他們至今仍未獲正名，亦無地可領。若今天的放領政策仍僅針對「承租戶」做為條件，是否再度排除了這些歷史上已被遺忘的人？

二、原住民土地權益未被充分納入考量

台東縣作為原住民族傳統領域的大本營，許多「縣有地」在歷史上曾是原民世代耕獵之所。若地方政府不納入原住民族基本法精神、亦未諮商原民團體意見，就逕行放領，恐再度上演官地合法、族群排除的悲劇。

我們呼籲各級政府：原民土地不是承租問題，而是主權與歷史權利問題，應另設補償與回復制度，而非一體適用現行「放領」機制。

三、兩公約精神不可忽略：「適足居住」是人權，不是施捨

根據《經濟社會文化權利公約》第十一條，每個人都應享有「適足居住權」。無地老農、城鄉邊緣的弱勢戶、無產者的下一代，若不能納入整體土地正義架構，則政策將淪為片面補償與政治操作。

放領應成為啟動轉型正義的起點，而非終點

我們建議，中央與地方政府應將耕地放領制度整合為更全面的土地轉型正義方案，具體如下：

1. 建立跨族群與跨部門審議機制
設立「土地轉型正義審議委員會」，納入原住民代表、漢人墾戶、弱勢居住者、社運團體等共同討論各地所有地權關係的歷史與合法性。

2. 針對不同歷史與社會背景，訂定多軌放領與補償制度
例如：

原民傳統領域應優先回復；

墾首佃農應依法釐清與補償；

現行承租戶則可依法放領。

3. 增訂「社會條件」作為放領優先依據
例如無其他自有土地者、老農、女性農民、實際耕作者等，才能避免政策資源再度流入資本或閒置地主手中。

結語：土地不是只是資產，它關乎歷史與尊嚴

饒縣長「自辦放領」的確是一種地方政府主動治理的表率，但我們更期待它能成為「土地正義重新檢討」的開端，而不是一場只補強部分結構的修補工程。

台灣要真正落實土地正義，不能只回應眼前的「誰承租最多年」，而是要問得更深：「這塊地，原本是誰的？哪些人從未被納入體制，甚至從未被看見？」

還地於民，不只是還地於「承租戶」，而是應還地於歷史、還地於多數長年缺席的無聲者。只有如此，我們才能不再一再重複土地分配的歷史不義，而真正向社會公平邁進。