〈專文〉原住民與漢人墾民的土地正義：相似困境下的制度分流與整合

文／阿湯哥

近期亦有觀點指出，原住民族（譬如，布農族）與原住民鄉鎮區的閩南、客家墾民，在土地正義問題上皆是「一模一樣（exactly the same）」。此說法點出人民面對於制度的無力感，卻也可能由於過度簡化，而模糊問題本質。事實上，兩者之困境相似，但正義不同；若未加區分，反而不利於制度解決。

一、表象（appearance）相似：都是制度卡關下的受害者。
無論是原住民族或者漢人墾民，常見的現象包括：土地權利難以確認，行政程序冗長複雜，跨縣市的奔波協調，多年申請後仍無結果。這反映的現象，就是台灣土地治理體系長期存在的「行政失靈（Government Failure）」。政府在實際執行時，由於政策制訂不當、執行缺失、資訊不足等因素，致使政府干預未能彌補市場缺陷，卻降低公共福利（public welfare）的現象。

二、本質差異：歷史正義與財產制度的對立
因此，兩者在根本性質上截然不同。
（一）原住民族：歷史正義與集體權問題。以布農族為例，其土地議題涉及的是傳統領域的歷史存在，殖民與國家統治下的土地流失，集體權與文化權保障。其本質上是歷史正義與集體權利的回復（reply）問題。
（二）漢人墾民（閩南、客家）：制度斷裂（fracture）問題。
原住民鄉鎮區中的閩南、客家墾民，多半面對的問題如下：公地放領中斷，租佃制度歷史延續，國有地承租權轉換困難。本質上是財產權與行政制度的銜接問題。因此，我們不能說「一模一樣」，應說是「不同來源的制度困境」。

三、國際比較：土地正義的三種治理模式
若將台灣問題放入國際脈絡（International context），可以更清楚地看見制度選擇。
1. 紐西蘭：透過《懷唐伊條約（Treaty of Waitangi）》（註：毛利人和英國政府於1840年2月6日簽訂的條約，該條約使紐西蘭成為英國殖民地）處理毛利族土地問題，承認原住民族歷史權利，設立專責機構（Waitangi Tribunal），提供補償與土地返還。
特點：歷史正義「制度化」。
2. 加拿大：原住民族土地採用「條約與協商」模式，明確界定傳統領域，提供自治與資源權。同時，非原住民土地制度維持市場與法治體系。
3. 美國：原住民保留地制度，部落擁有一定自治權（autonomy），與一般土地制度分流。
4. 澳洲：Native Title（原住民原生權）制度，承認傳統使用權，需經法律認定。
國際共同原則如下：
1. 原住民族土地問題，獨立制度處理。2. 一般國民土地問題，法制與市場機制處理。

四、台灣的核心問題：制度混用與政策失焦
目前台灣的問題在於：1. 原住民族政策與一般土地政策界線不清，2. 漢人墾民問題缺乏制度出口，3. 行政程序過度複雜、跨部會失靈。該結果導致原住民問題未真正解決，漢人問題也長期懸而未決（Unresolved）。

五、制度整合方案（關鍵建議）
（一）建立「雙軌制土地正義架構」
1. 原住民族軌（歷史正義）：
明確劃設傳統領域，建立協商與補償機制，強化集體權保障。
2. 一般國民軌（制度修復）：
重啟公地放領機制，明確承租轉所有權條件，簡化行政程序。
（二）設立「土地正義專責平台」
類似紐西蘭的制度：跨部會整合（內政部、原民會等），提供申訴與調解機制，統一案件處理流程。
（三）三大制度原則：
1. 歷史問題歷史處理（原住民族），2. 財產問題制度解決（漢人墾民），3. 行政問題全面簡化（共同改革）。

六、結論：分流處理，才是真正的公平
將不同性質的問題若視為「一模一樣」，看似平等，實則模糊責任、延誤改革。
真正的公平，不是把所有問題混在一起，而是讓不同問題，得到適當制度回應。困境可以相似，但正義不能混淆。制度可以整合，但權利必須分流。