〈專文〉大南澳公地放領，是土地正義的起點？還是特例政治的延續？

文／李文焻

【摘要】
行政院宣布重啟停辦18年的「公地放領」政策，選定宜蘭大南澳地區80公頃「台拓地」為試辦區。這不僅是回應地方民意與歷史遺憾的政治動作，也觸及憲法第5條所保障的人民財產權與憲法法庭釋字第20號的核心精神。此舉究竟是歷史正義的回應，還是選舉前象徵工程的再現？本文從法理基礎、歷史特殊性與制度延續性三方面，探討本案意涵與挑戰。

政策轉彎的法理依據：釋字第20號的突破

行政院日前宣布將宜蘭縣蘇澳鎮朝陽里大南澳地區列為優先試辦，重啟自2008年停辦至今的「公地放領」政策，預計於三個月內完成80公頃土地的放領作業。此舉被宣示為「土地正義」的實踐，也獲得部分當地農民數十年來的期待。

這項政策轉向的重要法理依據，是憲法法庭於2023年作出的釋字第20號判決。大法官指出：人民若於日治時期依合法制度取得土地並持續耕作，僅因未於戰後完成登記程序，而被視為國有，進而遭駁回請求返還，已違反憲法第5條保障的財產權。

判決強調，「國家不應以形式法條剝奪人民長期正當耕作的實質權利」，這是一項對長期重形式、輕正義行政文化的司法矯正。

政務委員陳金德因此主張，台拓地農民世代耕作、租金未斷，具備充分土地使用事實與歷史權利，應依釋字精神予以放領。他推動試辦，意圖將此案作為憲政精神落實的開端。

大南澳台拓地的歷史背景：制度斷裂的縮影

大南澳所謂「台拓地」，是日治時期台灣拓殖株式會社組織民眾入股開墾河川浮覆地。戰後，因制度接軌未臻完善，這些土地在未有充分公告、參與機制下，逕被列為國有。當地農民延續耕作、繳納租金達50年，卻在歷次放領政策中始終被排除在外。

早在1980年代，當地鐵路工人陳鑑庭就曾發起「還我土地」運動，成立自救會四處陳情。多年來，朝陽里長李順義亦陸續向監察院、總統府陳情，均未獲實質回應，直到此次行政院政策大轉彎。

這些歷史細節顯示：本案不僅具備高度歷史特殊性，更反映出台灣土地制度接軌過程中的「制度斷裂」與「國家忽視」。

法規依據是否支持本案？

依據《公有土地經營管理原則》第8點第1款與第5款明文規定：

第一款：民國65年以前已核准放領有案之地，應優先辦理放領；

第五款：符合早期承租、有實質耕作事實的非都市公有地，在不影響水源涵養、環保、防災等前提下，得按土地現值辦理放領。

這些條文其實為本案鋪設明確法源，並非任意操作。若按規則推行，不僅合法，亦符合憲法保障人民財產權的核心精神。

政策優點：歷史正義與法治精神的實踐

✅ 回應民意與歷史正義：具體補償歷史錯誤，強化人民對國家制度的信任。
✅ 落實憲法保障原則：正視人民基於事實使用與歷史脈絡所形成的財產權。
✅ 建立示範機制：為全台其他類似案件提供政策與司法的實踐樣本。

三大挑戰與疑慮

⚠️ 1. 區域公平性問題：全台尚有逾1700公頃類似國有地，若僅針對「政委關注區」優先放領，是否造成政策選擇性偏頗？

⚠️ 2. 國土保安與環境爭議：過往政策停擺即因九二一地震與風災災後對防災重視。此次若無完整環評與防災評估，恐重蹈覆轍。不禁要問：天災發生與否，真的與人民歸還土地有關？難道工業廢氣、燃煤污染不會飄到本島各地？環保標準是否一致？

⚠️ 3. 行政執行壓力與程序透明度：要求三個月內完成作業，對地方政府與財政部、內政部等單位挑戰不小，程序合法性與公開透明度須高度重視。事實上，這些地早在《公有土地放領辦法》訂定前已完成耕作調查，實施不應困難。

應從個案補償走向制度正義

值得注意的是，雖本次試辦對象條件嚴格，僅限具耕作事實與承租紀錄之國有平地耕地，但未來是否能制度化推廣，仍有待觀察。若僅止於特定政務官關注的個案處理，恐流於「特例政治化」。

筆者認為，本案應作為國家土地政策全面制度性盤點的契機。建議行政院儘速成立專案小組，依釋字第20號精神，全面清查1945–1960年間各類爭議地，研擬具一致性、可預測性之放領或補償機制。

唯有從制度高度處理，方能讓這些歷史遺緒成為深化法治、促進和解的契機，而非再一次的政治把戲。