【林鐘雄經濟特別專欄】預算這門學問

財團法人青平台基金會舉辦「參與式預算系列論壇」希望提供約千字有關地方財政與預算之問題，由於臺灣地方財政普遍窘困、預算編列僵化，事實上探討其預算編列或審查，重點意義不大，故把問題稍作引申至預算源頭併做探討。
\n預算乃政府施政目標之手段，透過預算修正可導引政策方向，引導國家經濟體制與經濟發展，並使資源重分配，目的在達到提高國家整體的利益與人民福祉。在此冠冕堂皇大架構下，政客玩弄預算，國人根本難窺其奧秘。
\n處理預算有兩個不同的著力角度，一是「預算經濟學」，著重在預算分配的資源運用效率；另一是「預算政治學」，著重在運用預算審議過程進行分配利益。因而，幾乎人人皆可評批檢討預算，只是見樹見林本非易事。
\n通常，執政黨運用預算編列的技巧，把自己政黨的利益隱藏在政府預算中，但可能面臨政治風險，因此，執政黨在研擬政策時也兼顧在野黨及各種社會團體的部分需要，好讓自己的政黨能贏得預算分配的利益，並贏得人民的選票。很明顯的，預算規則並不是零和遊戲，也因此，「參與式預算」之發展才有可能。
\n臺灣1990年代以前的國家預算，由不具民意基礎的「資深立委」所把持，預算權根本未發揮其應有之功能。自1990年之後，預算審議功能才相對提高。但預算審查權之行使往往形成分贓體制，舉國預算，國會及地方議會皆難以負起完整監督之責。
\n總預算應能以反映劃時代改變的訊息，預算編列不能與時代脫節，這是反應政治角力焦點，也是著手審查預算的重心。評估預算的意義，難以只用預算規模來表示，仍應對預算是否與施政方針配合、預算編製缺失、歲入預算、歲出預算等層面加以剖析，才足以瞭解整體預算問題，並提出修正方向。
\n政府預算與施政方針不相配合，正是一門欺瞞的預算學，也是一門政治經濟學遊戲，欲回復其真面目，必須下硬功夫。至於地方預算，則囿於歲入來源極為有限，除北高兩市擁有相對較多之歲入外，其餘各縣市之收入來源相當有限，故預算反映之施政重點在於支出結構內容。
\n由預算可以檢驗政府是否忠誠。預算審查對於是否確能為達成施政目標而作妥善規劃，這是預算的審查死角，但卻是健康政治經濟學的重心。而有關進一步之事後預算追蹤，即決算審核，則往往只重視經費保留額度多寡、計畫執行項數，但對已執行預算是否達成施政目標，則甚少追究。致預算每每流於消耗國家資源。故事前之預算審查，尤應注重經濟資源運用確應以國家社會所最迫切者為優先配置，如此才能避免造成資源配置無效率，以及國民福祉之降低。
\n目前臺灣預算審議在體制上的最大缺失，是預算與決算的審議權採行雙軌審議制度。在中央，立法院雖有議決預算案的權力，但是卻無法監督預算的執行；監察院審計部雖是法定監督預算執行單位，但是審計部並非民意機關，沒有預算審議權及質詢權，難以發揮監督功能。當然，在地方亦然。其次，議會審議決算根本無法確實建立完整制度，只流於形式審查，無實質意義。
\n長期以來預算編列並無合理說明之嚴重缺陷，迄今一直未能改善。行政院所送審議的預算書，除了經常性支出之外，大都很難看出編列預算金額之理由；致使預算審查之合理性也面對重重障礙。這是預算審查無法有效監督並規範經濟資源的主要原因，也是預算審查品質無法有效提高的主要關鍵。
\n最後，非常值得重視的是財政赤字與公債的惡化問題，此乃政府預算存在許多不合理、不正當的預算編列問題，並未隨時革新，累積數年的擴張型預算所造成，天量般的財政赤字，以及公債與賒借所累積的沈重負擔，壓得政府及全民步上以債養債之惡性循環陷阱，難以翻身。
\n回歸預算學門源頭，預算編審的主導權乃牽動政治經濟學最敏感的神經。憲法第70條：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，行政院並以院令指示地方議會，致議會均無對預算項目移動增減的權力。這是行政權仍主控預算的政治經濟學。因此，如何調整預算結構，才是主導預算的重心。
\n預算權是在國會，但目前預算編列的權責皆係透過行政機關來做，無論國會或地方議會皆無法對行政部門施政計畫、政策目標作彈性調整。這是弱勢預算審議，但卻有強勢杯葛預算之力。
\n至於臺灣的地方預算與地方財政問題，由於有包括南投等十個縣財政支出超過50％以上需靠中央補助，甚至有一半縣超過60％，顯示地方財政只能仰賴補助或靠舉債支撐。何況，許多貧窮縣連人事費支應都存在困境，故預算根本無法正常編列，遑論有效審查預算。
\n地方政府財政窘困，預算編列已流於民主形式，實質意義不大。
\n地方的預算結構已形同僵化，改善不易，主要的原因為：在收入減少方面，由於中央特定政策不斷的減免各項稅捐，影響地方稅收。(包括田賦停徵、契稅降低、營業用房屋稅免附徵教育捐、地價稅減免、調降住家用住宅房屋稅率，土增稅減半徵收，調降金融業營業稅率，土增稅永久調降稅率，大幅調降遺贈稅稅率及提高免稅額。這些租稅減免，均導致地方稅源減少。)
\n在支出方面，除地方民代支給補助、小班制增加教師員額人事費、配合地方制度法縣市政府大規模擴充組織編制等，皆造成支付擴增之外；社會福利支出大幅膨脹更形成沉重負擔，如農民健保負擔（10％保費）、身心障礙者生活補助、中低收入戶老人生活津貼、全民健保補助（低收入戶、身心障礙者、農漁民）保費、取消（退休金優惠存款差額利息補貼）補助、公教人員退撫新制，均使地方財政更為困窘。
\n尤其，臺灣地方政治特殊的文化，形成府會、選民所偏好的政治格調，大部分的地方行政首長喜愛短線操作，偏重短期可見的施政，雖然債台高築，但就任者仍樂此不疲。縣市首長也偏愛討好議會、牽就議會，府會雙方更熱愛討好選民，結果：議員配合款有增無減，府會福利互惠加碼，致使地方政府債台高築更加雪上加霜。
\n數十年來，臺灣除都會區院轄市外，各縣市政府均存在編列議員配合款，規模有增無減，指定運用項目，圖惠特定對象，預算難以監督。議員配合款在「府會關係」發揮功效，預算年年都能順利過關，政府浮濫支出預算根本無法消除。有關議員配合款我於就任南投縣長時，基於人民利益慎重考量下，全面刪除議員配合款，結果遭致議會全面抵制杯葛，並刪除縣府全部預算癱瘓施政以為報復。令人扼腕的是，連配合中央政府改革的節流預算，竟也無上級奧援或主持公道，致令改革孤軍奮戰甚遭迫害。
\n總之，主導預算即主導政策，這是政治經濟學較勁的關鍵所在。而時下之公民「參與式預算」條件並不充分，惟並非不可能，若人民可以直接決定或參與公共資源最終用途之運作機制，當然最具基層民意，惟僅行之於很小局部預算之參與，則對主導整體之資源運用效果相對有限，無法達致調整預算結構。因此，有限之「參與式預算」，尚無法涉及施政計畫內容之變動或調整。若基於社區發展，確可以「參與式預算」而獲得實質利益。尤其，若著眼於社會公平正義的社會運動而積極推動「參與式預算」，則我們亦樂觀其成。