【林鐘雄經濟特別專欄】論《災難政治學》– 我對高雄731災難的政治觀察

災難與政治經濟
\n大災難一發生，政府就開始面對救災、安置與重建，這些都需要錢，需要經費。這是《災難經濟學》。而災難會引發各種社會效應，其中，對政治反射的影響更是複雜，包括領導者對救災、安置與重建的風格、政策制定的效率、品質、內容的週延性等，都會產生不同的效應；尤其，政治環境因素與輿情反應亦互相加乘作用，例如謠言、中傷、打擊、司法訴訟、民意機關掣肘等政治操作，這些則是《政治災難學》的功課。
\n臺灣潛藏高天然災難風險環境，並且政治上充斥意識嚴重對立、矛盾之人為衝突，所以，由災難產生的交互政經關係，讓社會必須面對許多重要政經課題。以下是我就過去歷經921災難經驗，相對觀察最近高雄731災難，針對災難一啟動後衍生的有關政治與經濟的核心問題，提供一些看法。
\n政府角色不宜錯置，更不應破壞行政倫理
\n災難期間，中央政府本應善盡其責，發揮緊急救援地方之力量，這是政府的基本角色。這些期間，最常出現的政府機能失靈是：角色錯置，破壞行政倫理。例如，在政治上的考量，為了順便夾帶選舉利益 ，中央政府往往不尊重層級，甚且直接認養鄉鎮，經費、人力跳躍越過縣政府直接介入鄉鎮，捲入地方派系及政爭，形同割據地方，致使許多的決策與金錢補助、建設計劃，縣政府像局外人完全不知，行政倫理蕩然無存。這些皆是過去921曾經出現過之實例，是中央政府破壞行政倫理最明顯的錯誤例證。
\n除了中央政府居高臨下災區，割據地方政府之外，其他未受災之縣市政府也一樣，到災區自行認養鄉鎮，也各自運用災難關係自募災款，並依其自訂標準選擇特定區域發放，致整個救災標準不一、資源分配嚴重不公平，權責混亂無效率，行政倫理蕩然無存，也造成災區政府形同低能表徵。在這方面，我曾於921期間分別嘗盡此種苦楚，夾哀莫辨，無能辯護。
\n最讓行政淪理淪喪的災難經驗還包括由921震災創例為上級有意造成的政治生態，在當時被塑造成「村里長最大，鄉鎮長次大，縣長居末」之倫理異相，致令行政院公布的「災後重建計劃工作綱領」及內政部頒訂之「災後縣（市）、鄉（鎮、市）及社區委員會設置要點」流於形式，這是當時我在推動921災後重建工作之所以會困難重重，外界誤解甚深，實乃係政府角色錯置影響的痛苦經驗。如若加上選舉效應，且更出現新舊政府交替造成災後重建空窗期，更會促使不同政黨政治利益之爭奪反映於災後重建過程，這是政治鬥爭出現在災難重建期間的歷史經驗。而相對高雄這次731災難，由於災情侷囿在高雄市之部分地區，因此，在政府角色與行政淪理方面較為單純，並無亂象錯置問題。
\n利用災難遂行政治鬥爭問題
\n災難發生以及復建過程，往往是政治操作的有效環境。災難是政治操作的絕佳時機，許多政治事件醞釀操作都是利用災難而來。證諸過去921的災難政治映印：中央，國民黨失去政權；地方，縣市長連任失敗。這種政治效果顯然與災難時期諸多的政治操作反映於民心有關。
\n在選票導向的誘導發展下，臺灣政治領導人物往往側重私己、政治私利之考量，對災難的預防、評估、準備、救災體制的健全明顯受到輕忽。
\n921災難發生在2000年總統大選前半年，正值災難復原期間，朝野政黨為爭取社會支持，莫不對災區投注相當大的注意與資源，致使救災與重建儼然掩藏更深沉的選票爭逐，許多政策推動漫無章法，前述中央部會配合選情需要，越過縣府直接認養「指揮」鄉鎮以推動特定重建工作，不但嚴重扭曲行政體制，且製造更多紛擾。
\n一般昇平期間，政權爭奪本是民主政治必然現象，但是利用災難打壓異己、扯後腿、攻擊對手，災難期間反而變成爭奪政權與資源的良機，致使許多社會資源浪費在無意義的攻訐中傷，對災難處理及災民毫無幫助。921大地震與近年來多次的水災、土石流、SARS風暴、88水災，以至不久前的731氣爆災難，都看得到中央地方、不同政黨層出不窮的衝突、批鬥、推諉卸責。這是災難產生的政治操作，是典型的《災難政治學》。
\n此外，無論藍綠，常見災難發生後諸多政治人物到處巡視災區，從直升機、裝甲車、綿延車隊聲勢浩大，一波連一波，每次都帶來同樣的關懷與補助經費的指示，每個長官都信誓旦旦要徹底解決，但在災民的認知，則事實卻與願違。諷刺的是許多同樣的問題反映多次，依然沒有解決，許多緊急事項各部會依然在研究中沒有下文或互踢皮球，長官勘災的熱情與政府無能的印象形成截然對比。
\n政治操作在民主政治成熟的國家社會較為細膩，迂迴而不露痕跡，民怨無從挑撥，就像國際外交工作一樣的「君子風度」之下隱含外交利益；但在民主政治較不成熟的國度社會，則顯得露骨且赤裸裸，很容易引起情緒對立，甚且演變為政治鬥爭，對社會傷害很大。因此，一個健康文明的社會，在災難發生後必然面對的政治操作，顯然有相當的克制共識或適當的規範。觀察比較921及這次731這兩次災難，就中央撥付緊急救難資金的學問與資訊，都反映出留給政治操作有很大的空間。在災民心目中，解除災難是政府的責任，他們不分中央政府與地方政府，只要能早點得到慰問金就好。但於災難時，中央決策不一的慰助金發放效率，以及緊急救難週轉金分配，皆會引起與地方政府之緊張關係，中央指責地方，媒體並介入現場「追究責任」，社會遂呈現政治口水戰印象。這次731災難，中央與地方的政治口水戰亦屢見不鮮。
\n災難政治學與重建課題
\n731災難必然也會面臨亂中取利的人為操作。
\n由於災難帶來超乎預期的忙亂，無論是受災者或救災者，在災難到來後的第一時間，於救災與避災之際，誰能化解他們的困苦，誰就是救命恩人，因此，政治操作就變成爭取政權最有利的鬥爭工具。適時的介入與及時的救難，都會帶給災民（即潛在的選民）心中的感激（即潛在的回饋）。這說明了過去921災難期間，為什麼國民黨總統候選人連戰（當時之副總統）會被層峰指定擔任「921地震救災督導中心召集人」，這項職務指派的政治動機，就是以上說明的最好註解：爭取民心選票。通常，災難對在野者而言是他們反敗為勝得天賜良機，因為，只要伺機而動他們就有政治利益。最好的例子，921災難期間適逢總統大選，在野的民進黨只要表現「替災民出口氣」抨擊重建不利，就可獲得民眾對他們的好感。是以，慧黠的政治人物會技巧地運用災難時機，伸手企圖爭取選票。
\n其次，災難是政治操作的溫床，災民很難拒絕政治上的利益施捨，政治人物也很難不利用時機及時介入災民與災區。由於，災難潛藏著許多政治與經濟之利益，政治動機更是非常明顯。如今731災難，全國各地的地方首長等九合一選舉在即，國民黨自然很容易於中央利用掌政之便，箝制或施惠地方以圖利其候選人。此種藉災難之政治操作，似乎變成自然，但難免在道德上引起物議。
\n典型的災難政治學最重要的第一課，災難引致政治版圖變遷，最基本的變化是政治實力的鬆動與政權重分配。就921的災難實例經驗，對執政的者而言，災難像是一場戰爭，不謹慎小心因應，往往會失去取勝的機會；對在野而言，災難帶來有機可圖的未來，當執政者忙於救災、重建的災難當中，在災民困苦未化解之前，都是在野政客們藉機發揮關照災民的突擊空間，正所謂災難滋長亂中取利之良機，政治操作自然於焉蓄勢待發。921經驗證明災難之後的政治短兵相接，勢必增長災民的苦痛以及災區重建的困難，如今731，災區雖然災難並非全面性質，但是作用原理一樣，政治也正面對如此考驗。
\n災難政治衍生政治災難
\n《災難政治學》讓我們認清災難過程中的政治操作，使重建困難重重。
\n民間資產的重建實為災難重建最困難與複雜的一環，尤其是社區住宅重建，主要關鍵在於土地位移，必須地籍重測，其大規模破壞所費時間至少兩年才能定基，尤其民眾財產所有權並非政府所能代為處理，故重建問題相當棘手。921經驗是最具體的實例。就921之社區重建案例，在尚未政黨交替之前，中央規定重建計畫必須以鄉鎮為範圍，需擬定鄉鎮重建綱要計畫，依各社區地理位置、地形地貌、地方文化特色、產業發展型態、建物毀損狀況及社區居民意願，劃分為個別建物重建與整體重建兩種方式；整體重建依實際需要，再劃分為都市更新區、鄉村區更新地區、農村聚落重建地區、原住民聚落重建地區及新社區開發等類型，分別擬定重建計畫，據以實施重建。規範複雜不一，執行困難無範例可循。
\n而不論是辦理都市更新、市地重劃、農村社區土地重劃等社區重建，因攸關人民權益至巨，且依相關法令均須歷經冗長的作業程序，包括最不易執行的部分，先委由規劃團隊提出規劃報告。其次，在各鄉鎮市委託規劃團隊完成規劃報告書後，適巧政權易位，新政府上臺卻政策大逆轉，竟讓規劃報告書束之高閣，而災民及輿情媒體不清楚程序，竟大肆批判政府浪費公帑無效率，而新政權接掌之初也不明究理，對此也嚴厲痛批，形同對災區政府火上加油。這充分凸顯災難政治促使政權更替，造成政策轉彎，不僅浪費震災資源，影響重建效率，更傷害政府威信，這是政治災難。這次731高雄災難事件，土地位移發生在民眾的住家情況不多，且社區毀壞情況並非嚴重，但卻涉及地下管線之安全管理與政權交替之權責等相關問題。因此，相信應該不會面對類似以上之921政治災難問題，但地下管線已歷經數代不同政權責任，以及當今對政權挑戰，都是因災難面對政權更替而轉折責任與政策的模糊空間，不利重建，實謂政治災難。這是令人相當頭痛的問題。
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\n謠言造成政治災難
\n災難滋生各種謠言，其中，除單純訊息錯誤遭致恐慌誤導外，政治操作的黑手應該是謠言製造中心，而未查證渲染之媒體是助力幫凶。有關災難期間這方面的謠言殺傷，罄竹難書。於此僅以921大地震之後，各種謠言就紛紛上場為例，作為象徵性之強調。我檢視南投縣政府記錄的《921大地震救災日誌》，竟然於921隔天起，謠言就開始。接著一連兩星期之內，其間只有一天沒有關於謠言的記載，其餘每天的救災日誌都有出現有關謠言的字眼。可見謠言是跟隨災難產生。有關謠言之傷害甚重且難以說明，惟毀謗莫若無辯，就此打住。我懇切希望從過去921的經驗啟示，對這次731災難所滋生因謠言形成的政治災難，不要再給高雄太多的困擾。
\n災難、媒體與道德兩難
\n731高雄災難的畫面讓人怵目驚心，也讓旁觀者很有感觸。
\n很多人早已忘掉921悲慘畫面，幾年前88水災悽慘的景象籠罩全臺，媒體記者吳典蓉就很感性的說：「讓我們這些不在災區的人，恨不得變成南部人，一同分擔苦難。」但隨即她馬上否認這個感觸，因為很多人並不認為如此。吳典蓉提出災難新聞的道德兩難觀點，他人的痛苦並不是自己本身的痛苦，旁觀他人的痛苦並不等於大家都會痛苦；報導災難雖然迫使政治作為，但也帶來民眾逐漸麻木、冷漠的社會效果。她的結論之一是，面對臺灣這場百年災難，我們沒有可能改變災難新聞的道德兩難困境。（參見吳典蓉，〈他人的苦難〉，《中國時報》，「我見我思」短評，2009年8月17日。）
\n這個論點與經濟學寡占理論中「囚犯困境」的賽局類似，從人性而言，似乎得不到最好的答案。因為參賽者他們最好的結局，就是「為了自己好，只好選擇說謊」，亦即說謊對他們最有利。
\n兩難困局也說明了為什麼政治人物在面對選票的選舉時，他們往往忘了投身政治的目的是為了更多數人的公義，卻寧願為特定小部份之利益辯解。災難政治學，處處充斥著這種道德困境，但政客的選擇卻多違背道德，寧要選票。究竟政治重視的是現實小利？還是正義道德？
\n很重要的，當媒體傳播指責災難旁觀者也難以擺脫「同流合污」感受，同時自己也能體悟出像蘇珊．桑塔格（Susan Sontag，1933-2004）相同的觀點：只有以行動才能擺脫「旁觀者」的困境。我補上一句：其實，對災難政治學也一樣。由於921的深刻災難經驗，新聞傳播者不應只是「旁觀者」，深入瞭解真相才能說話，應該很重要。
\n災難訊息的報導，以及災難期間的謹慎觀察，都是《災難政治學》的重要功課。因為，不只是對災民的苦痛，它幾乎也決定很多人的政治生命，包括「壞人」以及「好人」。
\n結語
\n經過這麼多次災難事件的觀察，我對《災難政治學》之體認是：我們需要建立「健康《災難政治學》」之共識。
\n我以為，政治利益來自災難，確與道德有關。惟災難後的利益角逐，往往超越社會道德，加重災情。災害的重心在救災，但如若救災的權責與災害發生的權責卻不盡一致，是以民眾、媒體所爭相指責之批判，往往扭曲事實，讓救災效率降低並打擊救災士氣，則要深切檢討的是：扭曲性的資訊應如何避免的問題。
\n凡此課題，仍需配合諸多部門，包括歷史的、經濟的、政治的，以及文化社會等層面，有需要儘速統合出相關原則，以建立整體性健康之《災難政治學》共識。只是，這樣的課題誰來擔綱？
\n看來，回復到「克己復禮」，人人自律，人人自我要求，也許就是答案。災難足以敲響警鐘，我深深領悟：智慧無法傳承，是災難最大的代價。因為，由災難修成的苦果，彌足珍貴。