〈專文〉公地放領：遲來的土地正義，但尚非最後一哩路

文／姜仁福

近來內政部表示，符合條件的國有農牧用地——即1976 年以前承租、實際耕作且未轉租者，若符合《國有耕地放領實施辦法》與《國有邊際養殖用地放領實施辦法》規定，即可申請放領¹。

依據官方盤點，全國約有1794 公頃國有農地／養殖用地、由4445 位農漁民承租耕作。若細分，台東縣約 608.84 公頃、屏東約 376.54 公頃、台中約 277.5 公頃分居一至三名²。

這項政策標誌著政府願意將部分土地所有權還給「真正耕作者」，在制度上對長年承租、實際耕作的農漁民做出補償，是具歷史意義的修正行為。

公地放領的正面意義

一、回應耕作者權益訴求
許多家庭世代耕作國有農地卻無所有權，此次放領使真正務農者得享土地所有權，落實「耕者得其地」的理念，修補過去制度忽略。

二、尊重歷史與農民貢獻
政府以「依法行政、信賴保護、國土保育」為三大原則推動放領³，對長期耕作且不轉租、未破壞土地者予以回報，是對歷史不公的一種補償。

三、穩定農業、保障農民
取得所有權後，農民在經營、繼承、投資設施時風險降低、誘因提高，有助於農村穩定與農業永續發展。

然而，公地放領尚未解決的結構性問題，
這項政策不應被視為「土地正義已經完成」。其中仍存在明顯侷限：

• 放領只限部分「1976 年前承租、平地耕地或養殖用地」者；不符者（例：合約遺失、曾轉租、或為山坡地耕作者）恐無法受惠。立法院質詢亦指出，山地耕作者可能被排除在外⁴。
• 若無後續配套，土地私有化後仍可能出現再轉租、變更用途、被光電與建設收購等問題，與「農地農用」原意背離。
• 更關鍵的是，放領並未涵蓋其他因歷史制度而失地的族群，例如：
　— 早期佃農、**「耕地三七五減租條例」**改革後仍未得地者
　— 原住民傳統領域遭國有化者
　— 閩南、客家早期拓墾者後代等
土地不公的歷史傷痕仍未平復。

換言之，若沒有系統性的「土地正義總盤點」，公地放領恐淪為一次性的補償與政策化妝，無法撼動台灣長期累積的土地制度不平等。

建言政府：打造真正具普惠性與制度正義的土地政策

① 制定《土地正義行動白皮書》
對自日治以降所有因制度而喪失土地者全面盤點，明列受損群體、補償方式、時程與責任機關。

② 以「使用者正義」為核心擴大補償對象
納入因制度變遷而失地的佃農、原住民傳統領域耕作者，而非侷限於「1976 年前承租者」。

③ 建立「土地信託＋永續利用」制度
確保農地仍用於農業與保育，避免成為變相炒地或開發工具。

④ 公開「放領／未放領」完整清冊
落實資訊透明並提供不符資格者的救濟與改善機制，避免政策變成另類分配不均。

⑤ 重視土地的文化、歷史與社會功能
土地不是純粹財產，更是社群、族群記憶與文化載體，農村發展不應被簡化為財產交易。

結語：土地正義，是制度，也是歷史的承認

此次公地放領，是遲來但值得肯定的一步。
然而如果只停留於「幾千公頃／幾千人」的補償，而沒有構築完整、普惠、長期的土地正義架構，這項政策最終將無法改變土地不平等的根源。

真正的土地正義，不是一次發放，而是制度重構與歷史復正。
政府若有誠意，現在應該做的不是畫下句點，而是翻開新的一頁。

📚 參考來源
1. 內政部，《國有耕地放領實施辦法》公告，2024。

2. 內政部國土管理署，《國有農牧地盤點統計資料》，2024。

3. 內政部記者會簡報〈依法行政、信賴保護、國土保育三大原則推動公地放領〉，2024。

4. 立法院院會質詢紀錄《關於山坡地與原住民耕作者是否納入公地放領》，2024。