解構擴大內需神話

行政院8/23宣布了八年八千八百億的特別預算。林全院長說：「政府如何在不景氣下，扮演擴張性刺激景氣角色，是社會上許多人的期待，要讓擴張性財政政策有意義，不只要帶動需求增加，也需要對國家長期競爭力有助的建設。」筆者只同意最後半句：「需要對國家長期競爭力有助的建設」。
為什麼？首先了解一下財政支出政策為何產生。
 
財政支出政策動能的來源
 
財政支出計畫由行政或立法官員提出。特定的財政支出計畫能被提出、經過層層關卡到預算編列、完成立法程序，不出下列幾種原因或目的：

一、成本效益大：計畫本身回收大幅高於成本，或有巨幅外溢效果對經濟體的全面生產力的提升有幫助。這是「為回收而花錢的政策」。

二、為刺激景氣而進行的財政支出政策：有別於其他支出計畫，我們可以叫它作「為花錢而花錢的政策」。最能代表這種特性的是馬英九時代的消費券政策。

三、矯正分配的不公平：針對經濟弱勢或長期遭受財政不公待遇地區的財政經濟計劃。這是「為分配而花錢的政策」。

四、為選票而實施的財政支出計畫：這是為輸送利益給特定選區或選民的財政支出政策。我們可以稱之為「為買票而花錢的政策」。

五、為圖利個人而實施的財政支出計畫：這類計畫原始立意就是為輸送利益給特定的個人或集團，例如內含巨額利潤的公共工程或一齣高達二億元的國慶話劇。這是「為偷竊而花錢的政策」。
 
通常有相當動能、能突破重重關卡的特定財政支出計畫，終於被採行的原因多不是單一的；有時甚至涵蓋以上所有五種原因。能涵蓋五種原因的財政支出計畫，是愛財政客的夢幻財政支出計畫。
 
以上種種財政支出的目的之中，以偷竊為目的當然不能說；以買票而擬的財政支出也要儘量撇清。剩下的前三種支出的目的就可以好好辯護或宣傳。用以上支出的分類去套上林全的話，他的意思是說「前瞻基礎建設計劃」除了要達成第二種目的以刺激景氣之外，也要達成第一種目的，也就是成本效益要大、有助整體生產力的提升。問題是，花錢去刺激經濟景氣就那麼無辜、那麼乾淨、那麼無懈可擊嗎？
 
擴大內需神話的建構和缺陷
 
長久以來台灣的產、官、學界一直流傳一種神話，那就是或增加財政支出、尤其是進行硬體建設是刺激景氣的良方。這種神話並沒有因為馬英九的消費券浪擲了八、九百億元而稍歇。有政治方便的財團最喜歡政府化錢。小英上台以後，有話語權的財團、廣告鏈中的媒體甚至食物鏈中的政客硬是眾口鑠金，結果是不管高官巨賈或販夫走卒都對「利用財政政策、增加支出、擴大內需、刺激景氣」朗朗上口，幾乎每個人都變成凱因斯經濟學家。結果是：只有花錢大量建設才是政治正確，逼得英全政府，必須照辦。這是個人所了解的八年八千八百億的政治社會背景。
 
事實上擴大內需的財政政策有其先天的限制與缺陷:

一、財政支出不是免費的。剛宣布的「前瞻基礎建設計劃」就要花費八千八百億。這些錢是要籌要還的。將來要還的時候，只能以借更多的錢，繳更多的利息，或收更多的稅，甚至冒縮減將來政府開支、造成將來的經濟景氣蕭條為代價。

二、財政支出特定計畫的效益評估、環境評估、具體規劃、政治共識取得，乃至送到立法機構，走過合法發包程序，甚至到開始動工執行，況時費日；等到開始產生擴大內需效應的時候可能已經是事過境遷，景氣已經復甦。屆時刺激景氣，等於是火上加油，變成加速通貨膨漲的元兇，結果是賠了夫人又折兵。此次「前瞻基礎建設計劃」就有很大的這種風險。

三、大興土木式的財政政策並不是「分配中性」(distribution neutral)的；它是偏向資本家的。在擴充性的財政支出之下，勞動階層得到的是失業率的降低，但是一個人還是一份工作。資方得到卻很可能是從政商關係中得到的豐厚利潤。甚至，勞方在薪資上的調整，完全被物價的調整吃掉。這是台灣的企業界一直喜歡逼迫或慫恿政府大興土木的主要原因。  
台灣神話的漏洞
 
事實上，台灣版的擴大內需神話還有其他漏洞:
 
第一、進口佔台灣國內生產毛額（ＧＤＰ）的五成左右。因此假如政府的擴大內需政策沒有方向感，高進口比重也意謂著財政支出政策的利益，會隨著進口的幅度而外溢其他國家，變成「擴大外需」、造成財政支出乘數效果降低，卻由台灣負擔財政成本的後果。林全院長說特別支出預算總額8,824億元，可提高實質GDP 9,759億元，也就是說政府支出的乘數效果是1.1 (9,759÷8824＝1.1)。這是不可信的。
 
根據OECD/IMF的資料，各國財政政策的乘數效果隨進口量佔ＧＤＰ的比重增加而下降。比較封閉的經濟，平均乘數效果可以到達一．六倍，以台灣經濟的開放程度，乘數的預期值落在○．六左右。
 
第二、政治越是貪污腐化，承包政府工程的利潤越大，乘數效果越小。「為偷竊而花錢」的財政政策，其乘數效果是很低的。承包台灣政府工程的真正利潤大家心知肚明。在全球化的今天，這些龐大的利潤多數不會在本國經濟體系繼續投資或消費、創造另一波的內需，因此乘數效果更小。
 
第三、出口佔台灣GDP的六成左右。因此，景氣復甦對出口成長的比例非常敏感。以2016年出口規模九兆台幣為例，只要出口成長1.1%,，其規模就相當於此次特別預算平均的每年一千億元的規模。美國景氣已經恢復，在川普進行基礎經濟建設之下，經濟成長率將大幅提升，台灣直接對美出口以及經過中國的間接對美出口料將大幅增加。此時若再增加特別預算支出八年，其必要性頗值商榷，甚至可能在後期產生景氣過熱現象。
 
第四、擴大內需的財政支出利益由資本主獲得。但是這些支出是要經由稅收來挹注的。依台灣目前的稅制結構，這些稅收多數要由勞動階層來負擔。
 
因此，不能相信英全政府宣稱的擴大內需提升景氣的美麗效果；那只是騙騙大家，讓預算可以青青菜菜快速過關的說詞而已。但是這並不是說英全政府很壞；這頂多只是台灣長久以來政商關係的部分本質而已。
 
以上也不意味著這次的八年八千八百億的特別預算完全不足取；筆者相信裏面可能有很多值得進行的建設計劃。筆者要強調的只是：在台灣我們不能為刺激景氣、為花錢而花錢。我們，尤其是立委諸公要做的是，評估特別預算裏每一項建設計劃本身是不是成本效益大，對台灣整體生產力的提升是否有幫助，確認它們不是「為買票而花錢的政策」，也不是「為偷竊而花錢的政策」。
不過以上的希望可能要部份落空了；因為『我支持你的選區「為買票而花錢的政策」，你支持我的選區「為買票而花錢的政策」』，不正是很多立法委員們一直在做的事嗎？

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