【專文】追求永續須戒掉補貼的癮

農業補貼是影響生產的重要因素，補貼最終目的是要讓農民自力更生，而不是永久依賴，至於最適合的補貼計劃也因地區而異。目前對農業的大多數支持都是無益，甚至是有害的，巨額補貼製造的貿易壁壘，已經對全球貿易造成損害。依據聯合國報告，全球每年給予農民的 5400 億美元補貼中，近90%是有害的，不僅扭曲食品價格 、貿易、生產和消費決策，對自然造成的損害達四兆至六兆美元，也對我們的食品供應和飲食產生不良的影響；尤其是在富裕國家使用的補貼（2020年美國政府直接援助 達465億美元，佔農業淨收入的39%、日本和韓國的支持率為60〜65%、歐盟的平均支持率約為35%）繼續扭曲全球貿易，並為貧窮國家的農民製造不公平競爭，致使多年來WTO一直致力於要求成員國取消農漁業補貼制度，讓農漁產品交易回歸到自由公平。

蔡政府一再強調台灣要融入國際，要遵守國際規範，但是在面對缺蛋荒、開放萊豬及福島食品進口、多項輸中水果遭中方暫停輸入、產銷失衡、產業調整及預警機制失靈等等，解決方式卻是補貼，補貼再補貼，內容五花八門，除固定的指定耕作補貼，保證價格補貼、肥料補貼、農田水利補貼、漁業用油及農業用電補貼、農保補助、老農津貼外，還包括臨時的農產品出口到中國大陸以外市場補貼、蛋價補貼、休耕補貼，耕鋤補貼……等等），炒短線，「大撒幣」成為農業施政主軸，而農民迄今仍不用繳稅（2020年專業農戶平均所得達新台幣180萬元）並不合理，畢竟其他產業面臨許多風險和市場波動，政府並沒有補貼，他們的盈虧取決於自己的技能和執行力。畢竟在大多數行業，市場信號引導投資，企業自行平衡風險和回報，企業家透過創新來降低成本。而農業補貼削弱了這些市場機制，造成了一系列經濟危害，包括生產過剩、土地使用扭曲、作物選擇扭曲以及成本控制不足，尤其補貼推高了土地的銷售價格和租金成本，年輕農民進入這個行業變得更加困難。

儘管遭到外界諸多批評如：違反市場機制、濫用國家預算、慷人民之慨、強迫國營企業買單、助長環境破壞等等，排擠農業有限資源、嚴重扭曲資源分配、也阻礙了農民進行創新、削減成本、土地使用多樣化以及採取其他面對激烈競爭所需的行動。此種治標不治本的做法，社會觀感極為不佳，並質疑難道除了補貼就不會治國了嗎？花這麼多的補貼台灣農業的競爭力有提升嗎？但是執政黨還是一再故技重施，究其原因在於選舉考量，多數農民吃「給錢」這一套（如不再公開反對開放美國萊豬進口），加以多數民眾在政府鋪天蓋地的大內宣洗腦下，只要不是直接從口袋掏錢並不關心政府如何花錢。農業補貼不是一無是處（如提高種植誘因、幫助農民承受經產商品價格波動、加速災後恢復、強化基礎設施、支持智慧科技的研發和運用等等），只是農業長期依賴補貼，就如同溫水煮青蛙般，逐漸失去對外界競爭環境改變的敏感度和應變能力，消費者也需要支付較高的價格（據國外初步估計每年消費者的額外花費達 120 億美元），不利台灣農業的永續生存發展。

不當補貼戒不掉的主要原因在政治（怕流失選票）與恐懼（怕失去競爭力）。農業經濟出身且在大學執教多年的農委會主委，對於不當農業補貼和干預市場的破壞性影響，應當知之甚詳，但是在政治及選舉考量下，為了討好選民還是選擇撒錢，而不採取其他政策工具，將成為「政治凌駕專業」的最佳教案，也為「學術為政治服務」成為當權者在牧民時的工具人做出示範，讓國內不少學者興起「有為者亦若是」的欽羨，如今在大學和研究機構中、不乏存在甘願成為被政治機制馴服的羊，打破了過去外界普遍認為學者從政較具「專業與格調」的觀感。

這些年台灣農業在GDP貢獻度不升反降（2020年僅占1.6％），農業還是難以自力更生，始終需要靠政府保護才能生存，尤其面對國外農產品開放競爭還是膽戰心驚。行政院農委會每年高達1000多億元預算，用於各式各樣補貼及文宣的經費，占農業總預算7成以上，相對排擠農業其他建設、科技研發、產銷制度建立等費用，如何吸引年輕人回鄉務農，尤其台灣農業問題均非一朝一夕形成，自然無法以「七年之病，求三年之艾」，更不能飲鴆止渴，何況蔡政府在WTO已自願升級為已開發國家，將失去許多優惠和保護（開發中國家，在貿易談判上包含關稅削減、關稅配額、緩衝期、貿易融資、防衛措施甚至是技術協助上，都比已開發國家有更多好處）。「紐西蘭的經歷」早已戳破農業沒有政府補貼就無法生存甚至繁榮的謊言。當前農業補貼造就了一個既不健康也不可持續的糧食生產體系，不到1/4的轉移支付用於種植對人類健康和環境有益的食物種類，不僅造成了1/3的溫室氣體排放、70%的生物多樣性喪失和80%的森林被砍伐，卻還有超過 8 億人遭受長期飢餓，30 億人無法負擔健康飲食，而 20 億人肥胖或超重，1/3的食物被浪費了，全球糧食系統面臨崩潰，需要重置，台灣農業亦無法置身事外。面對農業新變局，台灣施政不能炒短線，必須要有長遠規劃（包括：推動科技品種改良、加強疫病防治、強化農產品產銷資訊平台、落實預警機制暨農業保險、確保農產品質暨食用安全、調整市場產銷結構、完整開拓國外市場計畫、提升外銷競爭力等），有關農業補貼改革可以朝向建構更健康和更可持續的糧食系統轉變。
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作者指出，面對農業新變局，台灣施政不能炒短線，必須要有長遠規劃，有關農業補貼改革可以朝向建構更健康和更可持續的糧食系統轉變。圖／民報資料照[/nop]
隨著全球自由貿易腳步的開放，處處仰賴政府保護的農業時代已經過去了，農業已經進入新型態的競爭模式，尤其氣候變遷加劇，農民應該要有風險概念並學習承擔風險，學會調整生產計畫，這些都需要政府的政策輔助如低碳農業技術暨設施的補貼，可以改善糧食安全和農村收入，同時減少溫室氣體排放並保護脆弱的生態系統，這些技術每投資 1 美元可以創造 7〜30 美元的收益，逐步取消與農業生產和投入使用密切相關的價格支持，和預算支持等扭曲性政策，改將經費轉向健康和可持續農產品生產，應該是全球農業改革的重要方向，這也需要在財務上具有可持續性。當前歐盟的政策制定目標是減少補貼支付對環境的影響，歐盟的共同農業政策提供了，一個將農業補貼轉化為農村基礎設施和經濟投資的範例，數位化讓種地成為一件很「酷」的事；德國政府計畫將每年接受約 60 億歐元的經費，與農民的環境和氣候行動掛鉤；英國脫歐後農業補貼側重於環境效益而不是糧食生產，直接補貼將從 2021 年開始分 7 年逐步取消。農業補貼改革的實施程度，取決於政治背景和意願，以及利益集團和公眾的支持。

德國政府特別成立由商業和民間社會的專家和利益相關者組成的獨立委員會（Commission on the Future of Agriculture）， 希望就如何在改善動物福利、生物多樣性、氣候和環境保護與保護收成和國內農場的經濟可行性之間達成全面共識（運用此模式已經在尋找解決諸如核能和煤炭退出等社會問題的解決方案方面有著良好的成果）。

而蔡政府執政多年卻未曾對國內農業補貼政策及市場失靈，做過全方位的評估和檢討（包括可持續性、效率以及利益相關者間利益分配的公平性等等），正如沒有充分完整的檢討規劃，就冒然宣布台灣農業可在2040年率先達成淨零排放，難怪被學者譏為「有夢最美、失望相隨」，最終淪為笑柄，只是這些政府官員早已不在政壇，也不會有人追究。未來台灣農業想要永續發展，緩解氣候危機，就必須勇敢戒掉補貼癮頭，將補貼預算轉為開發環境友好型技術並支持氣候適應和風險管理措施的基礎設施和研發（如歐盟制定「從農場到餐桌戰略」，建立氣候友好型農業，實施農業補貼改革與遵守環境規則掛勾，獎勵可持續的耕作方法，補助建立綠色供應鏈物流和運輸，幫助農民建立自己的安全網。這些可以提高農民的收入，減少食物浪費，並提高價值鏈的整體效率），也是農業未來發展必須走的路，需要政府的全力支持。只是改變補貼制度，恐將引起農民及其他既得利益者的反彈，在美國隨著農民的收入越來越依賴華盛頓，政治壓力也越來越大，同樣以選票為施政主軸的蔡政府敢嗎？

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