立法院國會自主仍需外部監察

關於今年8月31日，第九屆立法院第三會期第三次臨時會審議行政院「前瞻基礎建設計畫」第一期特別預算案過程中，議事規則適用上的爭議，其實，除了議事規則這個問題之外，整個問題的源起，還是在於「前瞻計畫」預算是否符合《預算法》第83條中關於特別預算的定義，也就是其是否合於國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變或不定期或數年一次之重大政事之事由，這才是在朝野之間引起這麼大的爭端的原因，我先提出這個問題，不過，這不是我們今天要討論的對象。

接下來，我要提出我的個人意見。首先，在議事學中所講的「一事不二議」，是指同一事項如果已經表決，就不得再重啟議決程序，否則會導致議事不斷反覆。而整體《前瞻預算》之審查當中，包含非常多不同內容、不同細項，立法委員針對預算中，包含的細項提出修正案，有局部與整體之間的關係，但並非同一事項。所以，除非直接針對預算整體，否則，率爾用「一事不二議」主張排除在野黨修正意見之提出，我認為有所不妥，而縱使針對預算整體，也應當以修正案為優先表決，不能說主動議通過了，就以「一事不二議」為由禁止修正，這就是根本違反議學原理，也是標準的多數暴力。

立法院對於在野黨的提案不討論亦不表決，是否有適法或違法問題？在現行制度之下，如果在是否適用議事規則上產生爭議，目前在立法院內部並無仲裁機制。不過，在最近一波國會改革之後，《立法院組織法》賦予了立法院院長的立法中立或政治中立的要求與角色，在此之後，哪怕制度上還存在很多瑕疵、不完美，至少在現行制度之下，議長還是議場上爭議的仲裁者，哪怕我們對於他的仲裁有意見。蘇嘉全院長在這次的預算審查中作出以「一事不二議」為由，對修正案不予處理的認定，由於他身為議長，其裁決乃具有法律上之效力，問題只是在出現爭議時，有無可能透過釋憲機制或院外機制加以糾正。

這個問題我們都看到了，根據《司法院大法官釋字第342號解釋》，基本上是尊重國會自律的，哪怕連當年第二屆立法院對於國安三法《國家安全會議組織法》、《國家安全局組織法》、《行政院人事行政局組織條例》三讀程序是否走完，都存在爭議的情況下，我們也看到，大法官對於該問題的態度其實是蠻明確的，也就是程序上已明確牴觸《憲法》，方得以加以解釋。但以這次審查《前瞻預算案》來看，瑕疵是否已嚴重到明顯牴觸《憲法》？就我個人來講，仍有一定懷疑。固然這是在朝野政黨攻防的情況下，由議長做出有爭議的裁決，但該裁決有沒有顛覆《憲法》中，對於主權在民或國會至上、權力分立等原則，我覺得仍有商榷餘地。

對於國會自律原則，我認為必須予以維護，問題是國會自律機制出現問題時，比如說，如果我們認為議長的角色或他對議事的裁決有問題時，立法院目前除了紀律委員會之外，我們就看不到其他機制可以處理了，而這就是未來國會改革中也許可以思考的問題：比如說，我們是否可以在立法院內設置「議事規則委員會」來解決程序爭議，或是因應紀律委員會長年運作成效不彰，適度引進外部委員等，這些考慮都是為了讓立法院自律機制，進一步健全，以便在未來又出現爭議時，才有辦法維護國會之自主權。

至於預算主決議的效力問題，從法律面來看，《預算法》第12條其實講得滿清楚的，我們一般講的主決議，其概念與附帶決議是被區別開來的，主決議是針對預算之實施限定條件，也就是與期限等與預算本身內容有關者，才被認定為「主決議」；如果與預算內容或執行目的沒有直接相關，那就屬於「附帶決議」，而附帶決議並無法律上的效力。預算也是經過三讀程序，大法官會議解釋也將預算認定為措施性法律，也就是認定其具有一定的法律上之拘束力，行政機關執行預算時，必須依法行政，遵照立法院通過的結果。如果把在野黨所提出的主決議提案，統統改為不具法律拘束力的建請案，我覺得這個非常不妥當，而這個又涉及到我們剛才談到議長的中立與議長的仲裁等問題。

如何救濟？我認為在目前的制度下，最終可能只有政治解決，也讓朝野政黨在這次經驗教訓之上，認真去思考未來要如何讓這個爭議不再發生，也就是要從制度上根本來釐清相關的解決之道，否則接下來國家總預算的審查又要面臨一場大戰，這是國民所不樂見的。

最後，我呼籲立法院蘇嘉全院長要正視這個問題，為了健全國會制度，院長要主動處理這個問題。
 
 
 
106年11月17日9時3刻，台灣苗栗地方法院法官職務宿舍

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