​【和平‧中立‧新台灣講堂】美國中立政策之探討

壹、中立政策的歷史回顧
美國立國之初，是個脆弱的國家，又如驚弓之鳥，對於歐洲的事務不敢輕忽，因為與國家發展息息相關，但是又怕被捲入歐陸的紛爭，因此產生了孤立主義(isolationism) 的心態和外交原則。我們可以說，孤立主義是意識型態，而表現在外的作為是中立政策，兩者互為表裡，是美國處理外交事務的最重要本質 (essence) 之一，因此有人稱孤立主義是美國外交政策的DNA。
早在1776 年初，美國開國先賢潘恩 (Thomas Paine) 在他著名的《常識》(Common Sense) 小冊子，就提出北美殖民地應該置身於歐洲之外的想法。美國建國後，第一次的外交考驗在1793年之英法戰爭。華盛頓政府內部對英法戰爭的態度分歧，最後由華盛頓於1793年4月22日，發表中立宣言 (Proclamation of Neutrality)，與英法兩國都保持和平關係，禁止美國公民參加任何海上戰鬥，要求美國公民不得把認定之違禁品運往交戰國等。華盛頓認定在當時的情況下，只有中立外交才真正符合美國的利益。隨後，美國國會投票表決，支援中立立場，通過美國第一次的中立法案，這也是美國孤立主義的濫觴。
美國的中立政策原則，在華盛頓於1796年9月17日向他的內閣所發表的告別演說中更加確立，華盛頓提出忠告與其他國家保持中立關係，確立美國中立、不結盟、不介入歐洲事務，直至第一次世界大戰為止，一直是美國外交政策的主旨。
1823年著名的「門羅主義」 (Monroe Doctrine)，實際上是華盛頓避免與歐洲結盟的外交政策的擴展。在不結盟外交傳統的基礎上，門羅主義進一步宣告天下：「美洲是美洲人的美洲」，美國拒絕歐洲列強對西半球事務的進一步介入。美國能堅持門羅主義的重要因素是其國力發展已經奠下較深厚基礎，美國以強勢作為向歐洲強權宣示捍衛門羅主義的決心，以及領導美洲的企圖心。這是孤立主義進一步的強勢作為，就如傑弗遜在給門羅總統的信件所說：我們絕不捲入歐洲的糾紛中，也絕不允許歐洲來干涉大西洋這邊的事情。
1914年8月4日第一次世界大戰爆發。美國威爾遜總統 (Woodrow Wilson)當天就聲明中立。當時美國經過19世紀末的進步主義的社會改革，反戰的氣氛相當強烈，無數的反戰團體將反戰請願書送進國會，同時產業界也希望以中立國的身份，維持與交戰國的貿易往來。甚至連德國都擔心美國加入協約國，也在幕後資助了美國一些和平組織及其報紙，因此形成美國中立國的立場。
1916年是總統大選年，也是美國政府不願捲入歐洲大戰的原因，威爾遜在尋求連任時，不願戰爭議題破壞黨內的和諧，加上國會議員也普遍反對參戰。當然美國的軍備力量仍然不夠強大，當時美國陸軍僅25萬人，且大多為國民兵 (national guard)，所以中立政策是務實的選擇。
1917年美國因為德國的攻擊而宣戰，經濟考量當然也是美國打破中立，加入歐戰的重要原因，威爾遜政府貸款達25億美元給協約國，以維持他們持續購買美國物品。威爾遜擔心如果協約國戰敗，不但美國的產業出口會受到衝擊，金融業更可能面臨無法收回貸款的危機，於是以保護債務國為考量，投入戰爭協助協約國。1918年第一次世界大戰結束後，美國死亡人數超過了13萬，美國民眾難以接受，這種情緒也展現在國會不支持威爾遜提倡的「國際聯盟」 (League of Nations)上，孤立主義重新主導美國的外交。
第一次世界大戰結束後，美國的孤立主義再度抬頭，民間反戰情緒高漲，加上1920年代末期爆發的經濟大蕭條，美國國內民生問題焦頭爛額，自然無暇顧及美國以外的事務。1935年8月美國國會通過第一個《中立法》 (Neutrality Act of 1935)，規定在兩個或若干個外國之間發生戰爭時，或在戰爭過程中，禁止美國或其屬地的任何地點將武器、彈藥及軍事裝備輸往交戰國港口，或輸往中立國以轉運至交戰國者。1936年2月美國國會通過第二個《中立法》(Neutrality Act of 1936)，將1935年的中立法有效期延至1937年5月，並增加禁止向交戰國提供貸款的條款。1937年4月國會又通過了第三個《中立法》，補充規定中立法適用於發生內戰的國家，一旦處於戰爭狀態，總統有權禁止武器和任何貨物輸往交戰國。同時禁止美國公民乘搭參戰國的船隻出國。1939年《中立法》(Neutrality Act of 1939) 法案修正先前的法案，容許以現購自運供應所有參戰國武器和物資，廢除武器禁運的條款，允許交戰國在美國現金購買軍火，但要自己運輸。
1941年3月11日美國國會又通過了《租借法案》(Lend-Lease Program)，允許美國可以以租借或貸款的方式，向某些被認為其國防對美國安全具有重大意義的國家提供武器、軍用物資、糧食和各種方便。從此，中立法名存實亡，直到珍珠港事件之後，美國正式參加二戰，中立法正式廢除，中立政策就此結束。

貳、分析
深度分析後，我們發現美國的孤立主義和中立政策，表面上是躲避歐洲事務的糾葛，以及對戰爭的疑懼而成，因此反戰是最直接的表現。在系統層次則是政治與經濟的交叉運用策略，政治中立不但不能破壞經濟發展，更要成為提升經濟國力的手段。而世界觀和論述層次，孤立主義和中立政策必須隨著美國國力的發展而有所調整，於是有理想主義與現實主義的論辯和不同表現。而最深層的迷思或隱喻，則是美國獨特例外論與天命說的根深蒂固影響。
總結地說，我們發現美國的孤立主義與中立政策，是美國自建國以來的關鍵策略，從建國之初百廢待舉，必須休養生息與培植國力，孤立主義和中立政策是明哲保身，確保國家平穩發展的理性抉擇 (rational choice)，是帶有防衛性質，抵擋歐洲大國侵略，維護美國獨立並發展民族工業的策略。
1820年代，稍具實力後，可以門羅主義跨出孤立主義，勇敢積極地介入外交事務。經國內戰重建後，1898 年的美西戰爭開起美國的對外擴張，也使得孤立主義有了轉向的實力條件，因此兩次世界大戰期間，即使仍存在孤立主義的傾向，但是打破孤立主義的實力條件也相對成熟，因此能夠加入戰爭並取得更高的國際地位。
美國的中立政策是一種雖然孤立於戰爭之外，但又不孤立於國際事務之外的策略，它並不是要絕對的閉關自守和與世隔絕，更清楚地說，是只孤立於歐洲政治、軍事糾紛之外。而且孤立主義是將政治與經濟分離，政治上不與其他國結盟，但是經貿關係必須強化聯繫。反戰只是國家力量不夠強大的疑懼，如果孤立、中立已經危害美國的利益，美國便會調整策略。美國也的確在兩次世界大戰中，政策調整得宜而躍升為世界強權。
另一方面，美國在執行中立政策時，也同時有參戰的準備，所以軍事力量的發展是中立政策的靠山。中立政策不是解除軍備，而是要有足夠的軍力，確保國防安全，所以美國能夠在兩次世界大戰中發揮關鍵影響力。

                                  （本文錄自前副總統呂秀蓮主編《和平中立  知多少》）