翁山蘇姬的「轉向中國」戰略

緬甸實質領袖翁山蘇姬上週進行她掌權以來首度出國訪問，目的地不是過去幾年來協助緬甸進行民主轉型的美國首都華府，卻是中國北京。這的確讓下個月在華府準備迎接她的美國總統歐巴馬有點沒面子。

2011年以前，緬甸長期依賴中國協助，北京是緬甸軍政府主要武器、石油、天然氣進口國以及港口、水壩等基礎建設的提供者，緬甸近半數外來投資也都由中國獨占。但由於興建基礎建設大興土木結果，對緬甸的生態與環境帶來嚴重破壞，加上中國強制徵收土地、剝削廉價勞工，造成緬甸人民「反中」情緒上揚。2011年，緬甸政府以工程破壞森林為由，關閉中國興建的密松水壩工程，兩國關係陷入僵局。而緬甸北部和雲南交界的果敢自治區也不時出現緬甸政府軍和叛軍武裝衝突。

這當然給了當時急欲推動「轉向亞洲」的歐巴馬政府難得機會強化與緬甸關係，日本安倍政府也跟進「轉向緬甸」。歐巴馬政府暗助前總統登盛，促成軍政府釋放被軟禁多年的翁山蘇姬，歐巴馬總統更兩度親訪緬甸，為翁山蘇姬背書。翁山蘇姬隨後當選國會議員，並率領所屬的「全國民主聯盟」打贏去年年底的國會選舉。儘管軍政府挾憲法規定阻止翁山蘇姬競選總統，她仍然運作代理人出任總統一職，自己則身兼外交部長等數個重要政府職位。訪問北京就是她以外長之姿首次出訪。

長期主張外交中立與不干預主義的緬甸，在翁山蘇姬實質領導下，決定採取對美中兩強的「平衡外交」。這次先行訪中，會見中國總理李克強和國家主席習近平，給了在日前南海仲裁案大失顏面的北京扳回面子的機會，也讓華府對翁山蘇姬的兩大策略審慎看待。

翁山蘇姬這次是帶著兩項主要議程前往北京。一是希望透過北京協助，改善緬甸政府軍與邊境叛軍的對歭之勢，謀求和平的可能性。對此翁山蘇姬高舉終結70年緬甸內部族裔內戰的大旗，訴求團結與和平。此項議程也符合北京利益，因為成功勸服緬甸叛軍與翁山蘇姬達成和平協議，中國可強化在緬甸境內的油管與天然氣管的戰略部署，同時興建直通孟加拉灣的鐵、公路運輸路線，方便運送來自中東的能源，避免捲入南海爭端。而由中國主導的「亞洲基礎建設投資銀行」未來將扮演重要角色。尤有甚者，在北京的斡旋下，已經有三個叛軍組織願意於8月31日和緬甸政府談判和平協議。

基於同樣戰略思考，密松水壩爭議的解套也勢在必行。翁山蘇姬承諾將成立一個特別調查委員會進行瞭解，而北京也展現彈性，雙方同意針對包括以賠償金補償北京繼續關閉的損失、或重新恢復興建水壩、或中國協助興建數座小型發電廠以減少破壞環境等數項可能替代方案進行協商。

這場歷史性的訪問較之去年翁山蘇姬訪問北京更為重要，極有可能去年雙方已經建立默契，也各取所需、互蒙其利。而北京在對緬關係上先馳得點，也讓下個月預定在華府接待翁山蘇姬、順便宣揚他「亞太再平衡」外交政績的歐巴馬見識到這位緬甸領導人的外交手腕。

華府不會阻止中國與緬甸改善關係，也理解緬甸急需外來投資、強化基礎建設。華府只是要求中國對緬甸基礎建設的協助能符合透明性與環保性。數個月前美國解禁若干對緬甸的經濟制裁，但整體而言，美國企業投資緬甸的比例仍不算高，如今中緬關係解凍，年底美國總統大選後新政府對緬甸、甚至亞洲的外交戰略未明，在在給予北京重新拉攏緬甸的機會。翁山蘇姬為國家利益遊走美、中兩強乃國際現實的體現，而華府與北京未來在緬甸的外交角力仍將持續上演。

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