搶水大戰乎？

去年底以來，政府宣布今年上半年一期稻作因天氣乾旱，將停灌休耕四萬一千五百多公頃水田，為史上第二高，引發各方的熱烈反應。有從糧食供應面探討，有的從農業、工業用水調度孰先孰後爭議，有的甚至牽扯到「滅農」或消化為選舉而過量保價收購稻谷的「陰謀論」。反正，眾說紛紜，各執理由，難有定論。而台灣用水問題隨著氣候變遷，和產業的發展，恐將日益嚴峻，此應是不爭之事實。
 
猶記前考試院長姚嘉文，在數十年前，曾寫了一冊小說，內容以未來式虛構台灣因爭水而發生「南北戰爭」。初閱讀時，不覺有真實性，後接觸相關面愈廣，愈覺水的重要性確是被低估了，而因「搶水」發生戰爭客觀可能性雖小，但「爭水」風波倒是有愈演愈烈的的趨勢。而相爭的對造，不是區域相對，而是各用水標的競爭。譬如民生用水、農業用水和工業用水是三大用水標的，水利法對此亦訂有優先順序，但實際執行起來，卻是不容易有明確的畛域區分，尤其農、工用水水量大，彼此間存在的矛盾，因為接近「零和遊戲」，而使得適當分配的困難度大增。
 
水利法第十八條規定，各用水標的之順序如下：一、家用及公共給水。二、農業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。六、其他用途。依照水利法此規定，家用及公共給水為第一優先，乃為合理亦無爭議之事。然再來的農業、水力、工業等三順序用水，法律上雖有規定，實務上卻難清楚執行調配，其中水力用水（多用於發電）所占比例不大，暫時姑且不論，就變或農業和工業用水的直接「拔河」賽了，前述兩者在缺水旱季，有接近「零和遊戲」的局面，即你多我寡，我增你減的矛盾存在，加上政府長期缺乏明確的農、工業互為調和的產業政策，台灣兩大產業爭水風波愈演愈熾，乃是理所必然之事。
 
此次引來用水爭議的導火線，是去年九合一選舉後，政府基於台灣去年夏秋雨量偏少，全台水庫除台北翡翠水庫以外，均呈蓄水量嚴重不足情形。加上預測今年春季亦不樂觀，故於去年12月宣佈桃園、新竹、苗栗、台中及嘉南等五個農田水利會灌區第一期稻作停灌，面積四萬一千五百多公頃，政府將提供休耕田每公頃約六至八萬餘元的補貼，將耗資近三十億元，但除了引起地主和代耕者領取補助金比例爭議的枝節外，部分農民團體對政府遇乾旱就拿農業「開刀」甚不以為然，認為政府已違反水利法第十八條農業用水優於工業用水的順序規定，反行其是，應依法而行，且應向用水量鉅大的工業徵收累進水費，並對高耗水工業限制設立，以免逐步「滅農」。
 
農民團體的憂心和異議是有所本的，因為政府此次執行史上第二大的休耕計畫，目的在於確保「民生及產業用水」所需，民生用水優先無人有異議，但第四順位的產業（工業）用水顯然和第二順位的農業用水「對調」了，演出一齣「貍貓換太子」，政府卻又鴕鳥式的宣稱是「顧及民生用水」，絶口不談「產業用水」，也難怪農民抗議政府違法行事了。
 
政府的違法行事是事實，也有不得已的苦衷。因為水利法的規定，是件「國王的新衣」，空有其表而實際上不容易做到的。台灣的水資源算是豊沛的，但山高溪短勢陡，降雨若沒有良好的保存，短期間就會奔流到大海，而以往台灣以興建水庫或攔河堰因應，近一、二十年來因環保意識高張，水庫興建不易，再加日積月累的淤積，水庫有效貯水量日減，清淤效果亦不彰，可預見未來用水庫貯水法調節功能，必將愈來愈弱。而用水量方面，卻因社會進化和產業増加，用水量占全部水資源七成的農業用水，又沒有有效調整，再加上天然氣候的澇旱趨兩端化，整體的用水，日趨嚴峻，乃屬必然。
 
話說「爭水」問題並不是始於近年，早在1978年代，農家出身的林洋港當省主席，就曾首創缺水而「休耕」補助之先例。農業專家李登輝繼任，深感台灣水田稻作生產過多，谷賤傷農，水田稻作亦為耗水量甚大之作物，長此以往，不利台灣水資源之調配運用，乃於1983年由中央訂頒「稻米生產及稻田轉作計畫」，鼓勵轉作非稻作或休耕，此計畫先後執行12年，成敗之評參半。至1997年政府續訂「水旱田利用調整計畫」共執行10年，稻田耕作面積由1983年的64萬5千公頃，至2006年減為26萬3千公頃，而休耕輪作已達22萬公頃，對紓解稻米壓力有莫大功效，但對國土整體利用規劃，並未竟全功。近年政府又改採「減半休耕」之措施，水田稻作面積又遽增。
 
不可諱言，農業中的水田稻作甚為耗水，乃是事實，但經卅年之鼓勵轉作，並沒有達到明顯績效和目標，農民的「水稻情結」仍難以化解，農業轉型困難，台灣已加入WTO組織，未來必定面臨外國農產品大舉叩關的挑戰，但水仍是農業的生命線，只是用多用少合宜問題而已。
 
相較於農業，工業處境和農業十分相似，許多大型產業多數耗水量鉅大，且用過後多會汚染難以再生利用。政府為了麥寮離島工業區（六輕等）蓋了一個集集攔河堰，把台灣第一大河濁水溪水源從中下游攔截，遂產生和農業爭水的緊張，也殃及中科四期（二林園區）的規劃，至今無解。
 
綜上，台灣水資源開發日蹇，而政府寧可調用占用比例高但產值相對較低的農業用水，來供產值較高的工業使用，毋寧是「自然」的盤算，但又要維持「保護農業」的面具，做起來當然矛盾百出。於今之策，嚴格抑制耗水量鉅大並會汚染的產業，是政府必須「壯士斷腕」之遠慮。而農業長期以水稻為大宗，調整為旱作績效又不彰，還是須找釜底抽薪之計，否則長此以往，甚至會威脅到民生和公共用水的需求。姚嘉文前院長寫小說的南北「搶水戰爭」，是有一些變形的預言和警惕。民不可一日無水，為政者宜通盤檢討，訂定國土規劃和水資源政策來落實推行，「頭痛醫頭」是無濟於事的。