【向子期專欄】美國鴉片類藥物氾濫的經濟成本1.5 萬億美元/年

美國正在經歷其歷史上最致命的毒品流行病。僅在 2021 年 8 月至 2022 年 8 月期間，藥物過量就奪去了 100,000 多名美國人的生命。在短短幾年的時間裡，毒品死亡人數翻了一番。這些過量服用的藥物大多涉及芬太尼，現在每天約有 200 名美國人因芬太尼死亡。Vanda Felbab-Brown《外交政策》期刊(Foreign Affairs)最新發表的<合成鴉片類藥物的新地緣政治>(Why America Is Struggling to Stop the Fentanyl Epidemic)指出，鴉片類藥物氾濫的經濟成本——撇開其無法估量的人員傷亡——實在是太大了，不能支持無所作為。據估計，到 2020 年，這一成本將接近 1.5 萬億美元。相比之下，2019 年美國與墨西哥的商品和服務貿易總額僅為6773 億美元，而從墨西哥的進口額為 3878 億美元。

文 / 向子期 綜合報導

為解決危機，美國政府不僅部署執法部門打擊芬太尼經銷商，還採取措施預防和治療物質使用及其產生的危害。但芬太尼流行病的持續增長表明，這些措施還不夠。由於美國使用的所有芬太尼都是在國外生產的，因此阻止藥物流入該國也很重要。

到目前為止，這種供應方面的努力已經擱淺。一方面，芬太尼等合成鴉片類藥物可由多種化學品生產，其中許多化學品也具有合法的商業用途。這意味著限制這些化學品的供應既困難又不切實際。更重要的是，當監管機構禁止或限制合成鴉片類藥物或其成分時，生產商只需調整他們的配方即可。

芬太尼及其前體化學品來自中國或墨西哥

較少談論但同樣重要的是地緣政治使美國政府難以堵塞供應渠道的障礙。世界上大部分芬太尼及其前體化學品來自中國或墨西哥，這些國家當前的政策和優先事項使得有效控制芬太尼生產變得非常困難。美國與中國的執法合作最初是有限的，近年來已經完全崩潰。如果美中關係不重新調整，這種情況不太可能改變。墨西哥政府也取消了與美國的執法合作。儘管 4 月份舉行的一系列高級別雙邊會議可能為今後加強合作開闢了道路，但它們是否會導致墨西哥當局採取實質性行動還遠未明朗。

但拜登政府能做的還有很多。華盛頓仍有未探索的選擇來促使中國和墨西哥當局加強合作，例如將建設性提議與對這些國家的國家和私人行為者進行製裁的威脅相結合。無論有沒有外國合作，它也可以自行採取額外的情報和執法措施。現在是華盛頓在這方面採取行動的時候了。否則，今天芬太尼造成的創紀錄死亡率明天將被更高的死亡率所掩蓋。

中國販毒者通過改道墨西哥來逃避管制

美國官員早就明白，從源頭上切斷芬太尼生產就意味著在中國切斷生產。自 2015 年以來，他們一直在推動北京加強對芬太尼類藥物的控制，並認真執行這些藥物。最初，這些努力似乎取得了成果。2019 年，中國開始對整個類別的合成鴉片類藥物實施限制，並將這些法律擴展到合成鴉片類藥物生產中使用的主要前體化學品。有一段時間，美國和中國甚至合作打擊毒品。2019 年，中國河北省當局利用美國情報逮捕並定罪了 9 名販運者，他們將芬太尼直接郵寄給美國的消費者和經銷商。

然而，從那時起，中國販運者通過改道墨西哥來逃避管制。與牢牢掌握在中國有組織犯罪集團手中的甲基苯丙胺等毒品不同，芬太尼的生產鏈通常始於該國化學和製藥行業的中小型企業，包括奇怪的夫妻店。這些看似合法的企業向中國或墨西哥販毒集團運送芬太尼前體。卡特爾將這些化學品合成為成品芬太尼，然後將其投放到美國市場。

中國政府很少對犯罪集團的高層採取行動

外人很難看清中國國內禁毒執法的現狀。但自 2019 年在河北開庭以來，中國沒有發生過引人注目的起訴；北京似乎也沒有採取任何行動來阻止前體化學品流向墨西哥卡特爾。這種不作為並非偶然。河北的逮捕行動發生時，北京仍希望與華盛頓的關係在更廣泛的範圍內解凍。隨著這種希望破滅，中國與美國當局在鴉片類藥物方面進行協調的意願也隨之破滅。

簡而言之，北京將緝毒合作視為其地緣戰略關係的下游。與尋求將問題與地緣政治脫鉤的美國政府不同，中國通過與美國日益激烈的競爭來看待芬太尼危機。 甚至在去年時任美國眾議院議長南希佩洛西訪問台灣之前，中國就已經這樣做了，此後中國正式終止了與美國的所有執法合作。美國對中國的懲罰措施，如製裁和起訴，不太可能改變這一點。即使在北京非常重視販毒的東南亞和太平洋地區，它與外國當局的接觸也往往是高度選擇性的、自私的，並服從於它的地緣政治利益。

墨西哥向中國販運者提供令人垂涎的黑市產品

在國內外，中國政府很少對犯罪集團的高層採取行動，除非他們侵犯了一小部分核心國家利益。這些犯罪集團為合法企業提供各種服務，包括與政府官員和中國共產黨有聯繫的公司。系統性腐敗和中國官員運作的激勵結構也阻礙了更好地監管前體化學品和芬太尼類似物的努力。

總而言之，這些條件為中國犯罪網絡擴大其範圍和範圍（包括在美洲）留下了很大空間。有跡象表明，在拉美海域的中國漁船有時會攜帶毒品和易製毒化學品。顯而易見的是，中國演員在通過非正式金融和貿易網絡為墨西哥卡特爾洗錢方面發揮了重要作用。特別值得注意的是實物支付的增加：為了換取毒品前體，墨西哥卡特爾向中國販運者提供令人垂涎的黑市產品，尤其是木材和受保護的野生動物。對經濟可持續性、糧食安全和全球生物多樣性的潛在損害是嚴重的——更不用說人畜共患疾病在全球傳播的可能性了。

用「擁抱，而不是子彈」來應對不斷升級的危機

儘管與墨西哥的關係沒有惡化到同樣程度，但美國在墨西哥的毒品政策也面臨嚴重障礙。墨西哥法治的崩潰遠遠超出了其毒品戰爭造成的人員傷亡，自 2017 年以來，每年有超過 30,000 名墨西哥人喪生——這還不包括同期失踪的 112,000 多人。除了控制毒品交易外，卡特爾還擴大了敲詐勒索的範圍，甚至已經控制了該國正規經濟的部分地區。他們現在涉足農業、漁業、伐木、採礦和供水。他們對國家權力和公民社會的攻擊也採取了新的、更無恥的形式，包括越來越咄咄逼人的企圖影響選舉和滲透國家機構。  

墨西哥總統安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾 (Andrés Manuel López Obrador) 在 2018 年上任後承諾，他將用「擁抱，而不是子彈」來應對不斷升級的危機。在此，他指的是社會和經濟措施，以更好地解決將許多年輕人推向卡特爾手中的結構性力量。但除了建立新的國民警衛隊——這是墨西哥安全部隊一系列隨意的機構改組中的最新一次——洛佩斯·奧夫拉多爾從未就如何在短期內穩定局勢提出任何明確的願景。

更多的毒品緝獲根本解決不了問題

墨西哥政府的希望似乎是，如果它讓卡特爾在他們之間決一死戰，他們最終將達到力量平衡，暴力就會平息。但造成大量流血事件的衝突——錫那羅亞卡特爾與其主要競爭對手哈利斯科新世代卡特爾之間爭奪首要地位的殘酷戰爭——並沒有減弱。如果有的話，它已經加劇並蔓延到拉丁美洲的其他地區，甚至遠至智利。

更糟糕的是，墨西哥系統地中止了與美國執法部門的合作。洛佩斯·奧夫拉多爾 (López Obrador) 將美國對卡特爾施加的壓力歸咎於煽動暴力，他 1950 年代的政治和外交願景圍繞著限制美國在他的國家的任何非經濟存在。2020年，當美國逮捕墨西哥前國防部長薩爾瓦多·西恩富戈斯，罪名是與一個惡性販毒集團勾結時，洛佩斯·奧夫拉多爾威脅要驅逐所有美國執法人員，並終止與美國當局的所有合作。華盛頓屈服於安撫他，將西恩富戈斯交還給墨西哥，他很快被無罪釋放。但墨西哥政府此後通過了一項國家安全法，進一步阻礙了與美國特工的合作。三月，洛佩斯·奧夫拉多爾 (López Obrador) 開始聲稱墨西哥沒有煮過芬太尼，這一謊言不僅被美國司法部而且還被他自己政府的部分部門徹底揭穿。最近幾週，他再次威脅要將美國特工驅逐出墨西哥。

墨西哥政府並沒有打擊犯罪集團及其芬太尼交易

由於墨西哥政府也威脅要退出自 2008 年 12 月開始實施的雙邊安全合作框架梅里達倡議，美國政府努力談判一項後續協議。然而，墨西哥官員對新框架的解釋非常狹隘：美國應該減少國內毒品需求，在美國領土上逮捕更多墨西哥逃犯，並阻止武器和非法資金向南流入墨西哥，而墨西哥則在其領土上為所欲為。邊界的一側，而不讓美國進入。

從那以後，墨西哥政府只提供了有限和斷斷續續的合作。儘管墨西哥當局在其領土上將美國緝毒局置於深度凍結狀態，但他們允許偶爾共享情報，並有時與美國國土安全部的調查部門合作。然而，最終，墨西哥政府並沒有打擊犯罪集團及其芬太尼交易。相反，正如路透社最近的一項 調查所揭示的那樣，它正在捏造有關芬太尼實驗室破產的報告，以安撫華盛頓。無論如何，特朗普政府給墨西哥上了寶貴但不幸的一課：只要墨西哥抑制移民流入美國邊境，美國就會放棄廣泛的利益。拜登政府沒有扭轉這一教訓。

中國喜歡給人一種對毒品強硬的形象

目前，在打擊芬太尼貿易方面從中國或墨西哥獲得更多合作的可能性很小。但華盛頓必須繼續努力。談到北京，美國外交官應該發揮其成為世界眼中的全球禁毒領導者的願望。中國喜歡給人一種對毒品強硬的形象。但遭到東南亞國家的抨擊中國甲基苯丙胺前體源源不斷地流入該地區，引發了毀滅性的毒品流行病。美國可以與這些國家以及澳大利亞和新西蘭合作，在多邊論壇上向中國施壓。一致呼籲北京對合成藥物採取行動，甚至對雙重用途的非附表化學品實施更好的監測系統，並為其化學公司製定最佳做法，最終可能會促使中國採取行動。

美國和其他國家應該推動的最佳做法之一是自我監管系統，以檢測和監管可疑活動以及「了解你的客戶」政策。它應該繼續要求中國關閉向美國人或墨西哥犯罪集團非法出售合成鴉片類藥物的網站。它還應該鼓勵中國在其銀行和金融體係以及交易實踐中採用更強有力的反洗錢標準。華盛頓可以通過制裁威脅來支持此類要求。懲罰措施可能包括將不合規的中國公司拒之門外，並針對知名的製藥和化工行業官員。與此同時，美國執法部門應該起訴盡可能多的中國販運者及其公司。

美國應該主動加強邊境檢查

在墨西哥也是如此，美國的政策仍然可以發揮作用，儘管目前的提議並非都是可行的。南卡羅來納州參議員林賽格雷厄姆等美國政界人士建議美國政府在目前將墨西哥卡特爾列為跨國犯罪組織的基礎上，將其列為外國恐怖組織 (FTO)。這樣做將為更多的情報收集打開大門，甚至為美國對芬太尼實驗室的軍事打擊打開大門。但現實目標的數量將是有限的，打擊它們不會長期阻礙卡特爾。指定 FTO 也不會對現有的制裁制度和金融情報工具增加任何內容。事實上，這只會使美國在墨西哥的政策複雜化。

相反，美國可以加強邊境檢查，甚至冒著大幅減緩合法貿易並給易腐爛的墨西哥農產品出口造成嚴重問題的風險。理想情況下，美墨執法合作將足夠強大，以保持合法過境點的效率，並在遠離邊境的地方進行聯合檢查。但如果墨西哥拒絕充當可靠的伙伴，美國應該主動加強邊境檢查。

鴉片類藥物氾濫的經濟成本將接近 1.5 萬億美元

鴉片類藥物氾濫的經濟成本——撇開其無法估量的人員傷亡——實在是太大了，不能支持無所作為。據估計，到 2020 年，這一成本將接近 1.5 萬億美元。相比之下，2019 年美國與墨西哥的商品和服務貿易總額僅為6773 億美元，而從墨西哥的進口額為 3878 億美元。與中國一樣，華盛頓應該制定一攬子籌碼來滿足其要求，包括對破壞與美國合作的墨西哥官員和政客的起訴組合。美國不應迴避追究墨西哥前國防部長西恩富戈斯等犯罪官員的責任，而應逮捕更多此類官員。

與此同時，美國官員應該重新考慮他們對涉及芬太尼業務的犯罪分子採取的措施。鑑於當今墨西哥和中國犯罪網絡的多元化經濟組合，緝獲更多的毒品根本行不通。 當局需要瞄準販運者的整個商業帝國，並試圖全面切斷他們的收入來源，無論這是否意味著打擊偷獵和野生動物走私、非法捕魚或其他非法活動。

審視芬太尼貿易的各種分支——野生動物走私、非法捕魚

這需要讓範圍廣泛的美國部門和機構參與進來，以採取全政府方式，首先是美國情報機構、國務院、國防部以及美國魚類和野生動物管理局。通過更好地審視芬太尼貿易的各種分支——野生動物走私、非法捕魚等——美國也將更好地了解有組織犯罪與包括中國在內的外國政府之間的聯繫。美國政府內部加強情報共享將有所幫助，增加魚類和野生動物特工在聯合打擊有組織犯罪特遣部隊中的作用也將有所幫助。除了這一努力，野生動植物販運應被指定為竊聽授權的前提犯罪，這將使當局能夠開始收集情報，而不必事先證明與其他犯罪的聯繫。沿著這條道路前進需要改變思維方式，但無論是絕對還是相對而言，代價都不會特別高。這肯定只是失控的芬太尼流行病已經對美國人的生活和社區造成的損失的一小部分。考慮到利害攸關的問題，只有在國內外採取整體政府的方法才能公正地應對危機的嚴重性。