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【嵇叔夜專欄】發揮北京全球軍事影響力的海上網路

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從 20 世紀 90 年代後期開始,中國共產黨將在全球市場和自然資源中建立強大的地位作為外交政策的核心目標,為中國企業在港口和海運等領域的快速擴張提供激勵和物質支持。2013 年,中國國家主席習近平通過發起「一帶一路」倡議重塑並擴大了這些努力,這是一項通過貿易、投資和基礎設施在中國與世界之間建立聯繫的全球運動。這些政策幫助港口行業的中國企業從單純的本土企業成長為全球行業領導者。艾薩克·卡登 (Isaac Kardon) 和溫迪·洛伊特 (Wendy Leutert)最新發表的<China’s Port Power>指出,中國透過控制世界重要的港口,來發揮北京全球軍事影響力。

在過去幾年中,美國國家安全官員一直高度關注中國不斷增長的軍事實力。自蘇聯解體以來,華盛頓從未遇到過如此強大的挑戰者,現在,正如美國年度威脅評估在 2 月份所說,華盛頓將北京描述為「勢均力敵的競爭對手」。對於美國軍方而言,中國也成為了「步調挑戰」,即在更具競爭力的國際體系中提供有效防禦必須調整多快和多遠的基準。

然而,美國的國防戰略似乎沒有很好地適應中國提出的核心挑戰。令人印象深刻的藍水海軍和日益致命的火箭部隊展示了人民解放軍 (PLA) 飛速的現代化,掩蓋了中國全球力量投射的另一個同樣重要的基礎:它的經濟地位。中國不僅是許多國家最大的貿易夥伴,而且現在還提供許多支持國際貿易的關鍵基礎設施。這種控制性影響在海運領域尤為明顯,與北京有著密切聯繫的中國公司已成為全球港口碼頭融資、設計、建設、運營和擁有的領導者。

這個海上網路對中國的力量投送具有至關重要的影響。在軍事方面,北京將無法複製華盛頓的全球態勢。與美國不同,中國沒有能力維持在全球海外基地網路中運作的前沿部署部隊。解放軍於 2017 年在吉布提建立了第一個外國軍事基地。六年過去了,儘管為此付出了巨大努力,北京仍未建立另一個基地。相反,它通過利用中國公司廣泛的海港基礎設施國際網絡的軍民雙重用途來支持其武裝力量的影響範圍,從而悄悄成為「碼頭競爭者」。

從集裝箱到軍艦

中國公司現在擁有或經營遍布世界每個主要地區的近百個商業港口的碼頭。中國港口網路的主要業務仍然是國際貿易,但這一關鍵基礎設施也支持解放軍的全球行動。當然,商業港口設施通常不是為實現高端軍事能力而設計的。但幾乎​​任何商業港口都可以用來執行一系列軍事任務——而中國已經開始這樣做了。

例如,我們的研究表明,解放軍海軍 (PLAN) 軍艦經常使用中國公司擁有和運營的數十個海外碼頭的新興模式。在這些口岸,中國軍艦不僅要亮出外交旗幟,還要加油、補給,甚至進行專門的保養和維修。用於此類目的的設施包括新加坡的港口;坦桑尼亞達累斯薩拉姆;和希臘的比雷埃夫斯。中國的商業港口網絡已經提供了後勤和情報支持,以維持解放軍在遠離中國海岸的範圍內執行越來越多的任務。

北京的全球港口擴張首先是一種經濟現象,主要由商業因素驅動。中國 90% 以上的商品貿易是海運的——大大超過了 80% 的全球平均水平。全球海港是中國大量進口能源、礦產、農產品和其他全球商品的重要渠道。現代化的集裝箱碼頭和巨型集裝箱船為大量中國製成品的出口提供了便利。國際貿易在中國經濟發展模式中的核心地位使北京在全球海運業中佔據制高點。

根據德魯里海事研究公司的數據和我們自己的研究,截至 2022 年,中國企業在世界前 100 大集裝箱港口中的 36 個擁有或經營一個或多個碼頭。其中還有 25 個位於中國大陸,使中國在全球 61% 的最活躍的國際航運樞紐中佔有一席之地。中國大陸本身擁有世界十大港口中的八個(按總貨物噸位計算)和七個最大港口(按吞吐量計算)。到 2022 年底,中國企業已在 53 個國家/地區的 95 個港口獲得所有權和/或運營股份,遍及除南極洲以外的每個大陸。

任何商業港口都可以執行一系列軍事任務

但中國推動全球港口發展的動機是戰略和經濟優先事項。從 20 世紀 90 年代後期開始,中國共產黨將在全球市場和自然資源中建立強大的地位作為外交政策的核心目標,為中國企業在港口和海運等領域的快速擴張提供激勵和物質支持。2013 年,中國國家主席習近平通過發起「一帶一路」倡議重塑並擴大了這些努力,這是一項通過貿易、投資和基礎設施在中國與世界之間建立聯繫的全球運動。這些政策幫助港口行業的中國企業從單純的本土企業成長為全球行業領導者。

對北京而言,使港口具有商業吸引力的因素——靠近關鍵市場和資源、主要航道和海上要塞——也使它們對於海軍力量的投射具有價值。雖然中國公司有時會維持沒有明顯商業價值的長期項目,例如巴基斯坦的瓜達爾港和斯里蘭卡的漢班托塔港,但他們也追求其他具有明確市場邏輯且公開軍事用途的潛力可以忽略不計的項目,例如作為洛杉磯的港口。然而,在大多數情況下,商業和戰略優先事項都存在:國際貿易對國家福利至關重要,而港口對於國際貿易來說必不可少。因此,中國政府在其 2015 年國家軍事戰略中,

商港已成為解放軍全球作戰不可或缺的物流平台

商港已成為解放軍全球作戰不可或缺的物流平台。在這些中國擁有和運營的設施中,海軍艦艇可以補充專用石油、機油和潤滑油;再補給軍事物資、設備和人員;在一些設施中,甚至進行維護和修理。海外港口設施也可能增強北京的情報能力,因為中國碼頭運營商獲得有關船舶移動和貿易交易的專有信息。當監控軍事貨物和港口活動時,這些匯總數據甚至更有價值。因為中國擁有的港口經常與東道國的軍事基地位於同一地點——比如以色列的海法——他們的商業終端提供了方便的場所來觀察其他軍隊的作戰程序、人員、要求和行動。

然而,解放軍在戰時能夠從中國海外商業港口網絡有效運作的程度可能是有限的。這種軍事用途也會牽連東道國,有可能將其變成交戰方。由於中國與東道國缺乏軍事同盟和防務協議,解放軍不太可能在發生衝突時依賴軍民兩用港口設施。缺乏這種正式的安全承諾也使中國不太可能從一開始就乾預海外衝突,從而減少了對專用戰備平台的需求。

生命線和阻塞點

但解放軍海軍艦艇在和平時期通過中國的全球港口網絡投射的軍事力量已經在重塑國際安全格局。解放軍在具有重要戰略意義的地點的持續軍事存在可能會迫使其他海軍改變其部隊態勢和常規,影響全球對中國軍事能力的看法,並可能阻止其他國家挑戰中國以保護其經濟資產和利益。因此,了解中國港口活動的性質和範圍以及它如何服務於北京的利益至關重要。

中國公司現在在各大洲和主要海洋擁有並經營港口碼頭。該網絡在連接中國與從中東和非洲進口的自然資源以及其在地中海的主要出口市場的商業海上航線上最為密集。值得注意的是,中國企業參股的外國港口中,一半以上位於中國沿海經南海、馬六甲海峽、橫跨印度洋、連接波斯灣或經紅海和蘇伊士運河注入地中海。

中國海軍能夠監視世界主要水域之間的海軍和商業往來

中國人民解放軍和行業分析人士將這條主要的東西向海上交通線稱為中國的「海上生命線」,因為它將中國與其最大的歐洲出口市場以及從波斯灣和非洲進口的自然資源連接起來。中國政府稱確保這條路線沿線的補給線是解放軍必須完成的一項「戰略任務」——但無法進入通常需要進行長期區域外部署的專門軍事基地。中國海外港口項目的一半以上(57%)也位於霍爾木茲海峽和馬六甲海峽等主要海上要道附近。中國公司運營的遍布全球的港口設施使中國海軍能夠監視並可能阻止世界主要水域之間的海軍和商業往來。

解放軍從這些港口獲得的軍事准入對其保護中國海外貿易利益的能力至關重要。將中國沿海地區與世界主要市場和軍事戰區連接起來的迂迴海上航線意味著中國海軍需要當地的港口設施才能在遠離區域的地方開展行動。對北京來說,利用由受信任的代理人控制且技術特徵已知的固定終端位置比在友方港口進行臨時呼叫具有更高的安全性和可靠性。

超過一半的中國港口項目位於海上咽喉要道附近

當然,中國商業公司在全球港口行業的優勢地位並不一定意味著中國軍隊擁有更大的力量投射。一些國家,包括美國的盟友和合作夥伴,如法國和日本,也在世界各地擁有並經營著龐大的港口網絡和航運線路。然而,讓中國的立場與眾不同的是中國共產黨對中國政治經濟體系的統治及其將安全目標強加於國內外企業行為的能力。為此,北京已做出明確努力,更好地利用中國企業的商業港口網絡,為中國更廣泛的外交政策服務。

中國政府有多種方式對海外的中國企業施加影響。在組織層面,它可以通過國家所有權來做到這一點。國有企業 (SOE) 對北京的方向反應迅速,因為國家是他們的主要股東——在某些情況下是唯一的股東。儘管北京通過政府補貼、法外控制和高管在政治機構中的成員資格來指導私營和國有企業,但所有權仍然是黨國影響力的一個非常強大的槓桿。值得注意的是,在港口行業,中國所有權集中在三個企業集團中,這給北京帶來了特殊的影響力。這些公司——中遠海運港口、招商局港口 (CMPort) 和和黃港口 (Hutchison)——目前佔中國海外港口資產的近 80%。中遠集團既是一家中央國有企業,也是一家充滿活力的全球運輸和物流企業,在這三家中國公司中,中遠可能受到北京方面最直接的影響。招商局港口在吉布提和漢班托塔等地進行了一些最雄心勃勃和引人注目的中國港口開發,歸中央政府所有,但總部設在香港。和記黃埔的總部也設在香港,是長江和記黃埔集團的私人子公司。

北京可以通過人事任命對這些公司施加影響

然而,近年來,它在很大程度上失去了對北京的相對自主權。例如在吉布提和漢班托塔——歸中央政府所有,但總部設在香港。和記黃埔的總部也設在香港,是長江和記黃埔集團的私人子公司;然而,近年來,它在很大程度上失去了對北京的相對自主權。例如在吉布提和漢班托塔——歸中央政府所有,但總部設在香港。和記黃埔的總部也設在香港,是長江和記黃埔集團的私人子公司;然而,近年來,它在很大程度上失去了對北京的相對自主權。

北京還可以通過人事任命和黨委成員資格對這些公司施加影響。對於中遠集團和招商局集團這樣的國有企業,中國共產黨任命了他們的高層管理人員——董事長、黨委書記和總經理。國家還採用聯合任命,如董事長和黨委書記,即一人同時擔任高級管理職務和黨的領導職務。邏輯很簡單:控制領導者,控制公司。公司黨委還可以通過其在提交董事會最終決定之前討論重大決策(包括重要的公司活動或涉及國家安全的事務)的權力來塑造企業行為。

中國政府有多種方式對海外的中國企業施加影響。

越來越多的中國法律法規要求中國公司將其資產用於軍事用途。這包括直接授權軍事使用私人財產的國防動員和運輸法律法規。中國當局進一步要求中國公司建設和維護基礎設施和勞動力,以滿足軍事用途的要求。《國防動員法》、《國防交通法》及相關法規明確表達了黨國家將民用資源用於軍事目的的意圖。

中國法律還規定,如果政府下令進行軍事動員,某些民用資產必須保留並提供給解放軍。例如,2010年《國防動員法》第四條規定了「軍民結合、平戰結合、軍民結合的原則」。2017年《國防運輸法》第36條進一步規定,可以要求中國企業支持「長途、大型國防運輸」。其他法規和行業措施補充了這項國家立法,例如要求民用港口設備、道路和設施符合軍事工程標準。

此外,自 2015 年以來,北京進行了全面的軍事改革,將民用資產和設施進一步整合到解放軍的日常作戰中。軍事指揮官有權直接與運輸企業就其海外資產進行接觸,使用其設施預先部署資源,管理專用部件、燃料和潛在彈藥,並在認為軍事行動有必要時徵用公司資產。中國海外港口設施集中在少數中國公司手中,促進了這一過程。

要使海外港口資產對中國具有戰略意義,中國企業必須首先收購這些資產,然後對其實施一定程度的控制。碼頭租賃或特許權的多數股權或獨資所有權使中國企業在港口使用方式上擁有最大的自由裁量權。在中國企業參與的95個海外港口中,有55個至少有一個碼頭由中國企業控股,其中24個為全資擁有。擁有多數或獨資所有權的中國公司管理層通常可以優先處理某些船舶和貨物,並確定燃料、零件和碼頭設備的可用性。

在中國公司對整個商業港口擁有運營控制權的情況下,更廣泛的軍事用途是可能的。在大約 29 個海外港口,中國企業經營著所有碼頭——例如,斯里蘭卡的漢班托塔和喀麥隆的克里比。從戰略角度來看,完全的運營控制使中國公司能夠決定整個港口綜合體的發展,限製或排除某些船隻的使用,甚至以犧牲商業活動為代價支持海軍行動。確切的特許權條款受到嚴格控制,並且在不同司法管轄區之間差異很大,但這種控制通常賦予對日常設施使用的重大自由裁量權。

現有的港口設施滿足軍事標準的程度各不相同,但在中國最大程度控制下的港口設施往往最適合軍事用途。例如,自 2016 年以來,中遠集團擁有希臘比雷埃夫斯港務局的多數股權,這使其能夠指導整個綜合體的開發,包括倉儲和造船廠以及散貨、集裝箱和滾裝碼頭。這種基礎設施升級使這些設施對海軍艦艇更有用,並使中國軍艦能夠進行技術停靠以進行維修和保養。解放軍部隊可能沒有很多專用基地,但他們正在大量使用商業設施來維持全球部署並支持更複雜的海外行動。

解放軍可以在廣闊的地理區域維持軍事行動。

儘管個別港口本身很重要,但它們對北京的戰略價值首先來自於它們的網絡性質。例如,通過協調多個中國公司擁有的終端,解放軍可以在廣闊的地理區域維持軍事行動。這種協調甚至更容易在一家公司內實現,該公司可以直接管理其碼頭組合中的港口停靠、碼頭空間、倉儲和其他服務。中遠集團等大型國有企業的綜合運輸能力為解放軍提供了近乎完整的物流解決方案。儘管這些公司的商業網絡不直接受解放軍指揮,但北京對它們的最終權力使它們的資產可靠並準備好用於潛在用途。

隨著中國的利益在全球範圍內擴張,北京保護這些利益的義務也隨之增加。2019年,中國國防官員報告說,中國在外國管轄區擁有4萬家企業,海外投資超過7萬億美元,在海外工作的公民超過100萬人,每年出國旅遊人數超過1.4億人次。從目前的蘇丹危機到俄羅斯入侵烏克蘭對於 COVID-19 大流行,威脅中國公民、資產和國際貿易的突發事件清單繼續增加。面對缺乏海外基地的情況,中國的軍事規劃者開始依賴中國的商業港口網絡來保護海外的弱勢利益。中國海軍兩棲運輸船長白山艦船長鄧先武介紹說,「只要有中國企業,就有保障的艦船前方運輸保障點。」

海外港口以合理的物質和地緣政治成本為中國提供了寶貴的後勤和情報能力。在和平時期,這些港口提供的支持功能可能足以讓解放軍保護中國在海外的經濟利益。在戰時,它們的合理用途將非常有限——但解放軍在中國周邊以外戰區的作戰潛力也是如此。遠程前沿基地對於可能要求解放軍參與戰鬥的可想而知的衝突幾乎沒有直接價值:入侵台灣、與印度的另一場邊界戰爭,或者在南中國海與越南的第三次戰鬥。目前和可預見的未來,北京不太可能面臨在這些附近戰區之外投射硬實力的戰略需要。

通往全球權力的不同道路

中國的海外商港網絡已經產生了一種新的力量投射形式。展望未來,解放軍正在關注這些港口如何支持其不斷增長的遠征行動。儘管在COVID-19大流行期間港口停靠有所減少,但中國軍隊繼續將中國的港口資產用於後勤和情報等非戰鬥職能。

但如果北京選擇通過商業港口投射高端戰力,它將面臨巨大的阻力。在戰時或危機條件下,中國公司對非盟友外國管轄區港口的控制很難得到保障。中國的力量將繼續受到東道國當局的限制,並且容易受到外國軍隊的攻擊。港口本身是固定目標,幾乎沒有針對定向打擊的保護措施。即使是在進港航道中開採或鑿沉一艘船,也可能導致整個港口無法運營。此外,如果爆發衝突,東道國政府可能會暫停港口運營,甚至採取行動沒收或國有化中國設施。從商業港口投射戰鬥力有無數可預見的重大缺陷,

中國已經證明,熟悉的英美通過海外軍事基地投射力量的模式並不是建立全球軍事存在的唯一途徑。北京已經展示了其從海外商業港口投射力量的能力和意願。中國公司現在在全球擁有並經營著大量碼頭組合,這些資產高度集中在受黨國多重影響機制影響的少數關鍵參與者的控制之下。中國在全球港口和海運業的持續擴張表明,儘管存在已知的安全風險,但很少有國家願意阻止中國公司運營或收購這些關鍵基礎設施資產。隨著中國在全球海洋中尋求更大的商業和軍事優勢。

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