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【柳子厚專欄】歐洲的地緣經濟革命

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文 / 攝影  柳子厚

歐盟曾宣揚三方福音:貨幣正統、財政緊縮、貿易和投資自由流動,多邊機構自上而下監督和指導。那是在它對自由經濟秩序生存的信心因中國重商主義以及美國總統川普的貿易戰而動搖之前。近年來,隨著人們對新冠疫情和烏克蘭戰爭的熱情日益高漲,歐盟幾乎發生了轉變。與世界其他地區一樣,歐盟政策制定者和政治家現在在地緣經濟的祭壇上祈禱。他們重新發現經濟是地緣政治競爭的戰場,而產業政策則是各國相互對抗的武器。在此過程中,歐洲領導人放棄了。馬蒂亞斯·馬蒂斯和索菲·莫尼耶Matthias Matthijs and Sophie Meunier發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<歐洲的地緣經濟革命:歐盟如何學會運用其真正的權力>(Europe’s Geoeconomic Revolution: How the EU Learned to Wield Its Real Power)做出有力的分析。

「當我想給歐洲打電話時,我該給誰打電話?」

歐盟的執行機構歐盟委員會一直是這一改革的核心。當該委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen) 於2019 年上任並宣布她的委員會將成立一個「地緣政治」委員會時,北京、倫敦和華盛頓的反應從禮貌的懷疑到暗自竊笑。從定義上講,國家安全是國家事務,而歐盟根本不涉及地緣政治,尤其是在出於政治目的而運用經濟工具時。

四年後,馮德萊恩將她在布魯塞爾的辦公室從一個執行歐洲國家領導人意願的官僚秘書處轉變為一個獨立的主要宏觀經濟和地緣經濟參與者。因此,今天的歐盟更具凝聚力,並為應對日益激烈的地緣政治競爭做好了更充分的準備。與她的許多前任相比,馮德萊恩是白宮的常客。現在,她被廣泛視為亨利·基辛格著名問題的答案:「當我想給歐洲打電話時,我該給誰打電話?」

價格穩定的共同承諾和對財政紀律的信念

在布魯塞爾歷史上的大自由主義技術官僚的不可思議的領導下,多種條件和危機的結合使得這一轉變成為可能。在疫情大流行的影響下,歐盟領導人同意建立大規模的宏觀經濟復甦和復原力工具,以加速歐洲早該擺脫緊縮政策,之後歐盟委員會成為歐洲團結的守護者。人們越來越相信,歐盟需要更好的答案來應對來自中國和美國的不公平競爭和咄咄逼人的壓力策略。這些轉變與清潔能源、大數據和人工智能領域的快速技術進步同時發生,歐盟現在尋求通過產業政策來利用這些技術——與世界其他國家合作,或者在必要時反對它們。

任何學過歐洲政治大學課程的人都知道,歐盟官僚通常並不認為經濟處於地緣政治競爭的下游。這樣做將違背歐盟的歷史和獨特的制度結構,而歐盟的歷史和獨特的製度結構向歐洲領導人灌輸了一種持久的信念,即經濟相互依存和嚴格規則(包括堅定的財政和貨幣正統觀念)的好處,以防止不公平競爭。現代歐盟的最高成就也遵循同樣的原則:單一市場和歐元。一是以商品和服務自由貿易、資本和人員自由流動、公平競爭為基礎;另一個是基於對價格穩定的共同承諾和對財政紀律的信念。兩者都確保歐洲將在開放的世界經濟中蓬勃發展,

放棄經濟和貿易事務中的國家主權是一場勝利的遊戲

可以肯定的是,歐盟(或以前的歐洲經濟共同體)最初是一個政治和平項目,旨在永遠防止另一場法德戰爭。但其選擇的方式無一例外是區域經濟一體化。人們認為,相互依存會帶來繁榮,並成為一股安撫力量。因此,放棄經濟和貿易事務中的國家主權是一場勝利的遊戲,會讓每個人都過得更好。由此產生的變化是前所未有的。在其他任何地方,民族國家都沒有像歐洲那樣將對其經濟的控制權讓給超國家機構。歐盟政策制定者和政治家現在在地緣經濟的祭壇上祈禱。

在此過程中,歐洲領導人將歐洲大陸變成了市場自由主義和放鬆管制的堡壘。隨著1987 年《單一歐洲法案》的通過——希望加強歐盟機構的社會主義法國總統弗朗索瓦·密特朗與鼓吹自由市場優點的保守派英國首相瑪格麗特·撒切爾之間的不完美妥協——歐洲政策制定者從根本上放鬆了貿易限制,禁止國家補貼,並向整個歐盟開放公共採購招標。為了建立真正的單一市場,成員國要么採用聯合產品標準,要么同意承認彼此的國家法規。此外,為了避免陷入僵局,

刺激內需的積極財政政策實際上是非法的

歐元的路線圖於1992年最終確定。在德國的堅持下,新貨幣的設計是正統而樸素的。它將配備一個獨立的中央銀行,其唯一職責是將通貨膨脹率保持在低於但接近百分之二的水平。將會有嚴格的「不救助」規則。預計歐元區成員國將維持較低的公共赤字,並下降主權債務與國內生產總值的比率。這些規定在歐元誕生之初常常被忽視。但在2010-12年歐元區危機之後,在德國的敦促下,規則再次收緊,當時歐洲領導人被迫提出緊急救助計劃,以防止多個成員國拖欠債務。現在,成員國採取可刺激內需的積極財政政策實際上是非法的。

俄勒岡州立大學政治學家艾莉森·約翰斯頓(Alison Johnston)和我們中的一位(馬泰斯)的研究表明,這些規則是一個不平等的討價還價——對於德國和幾個北方小國的出口經濟體來說是理想的選擇,但對歐元區幾乎所有其他國家來說都是一場災難。問題在於,歐元取消了各國在國家層面吸收經濟衝擊的傳統機制,包括貨幣貶值和需求方財政刺激,而沒有在歐洲層面用新機制取而代之。因此,對任何危機的默認反應都是緊縮政策(通常通過增稅和削減公共支出)或內部貶值(通過公共和私營部門工資限制)。然而柏林依然堅定,

容克的領導下,歐元區的財政緊身衣有所放鬆

在讓-克洛德·容克(Jean-Claude Juncker) 的領導下,歐元區的財政緊身衣有所放鬆。容克於2014 年至2019 年擔任歐盟委員會主席,並贊成對規則進行更靈活的解釋。時任歐洲央行 (ECB) 行長馬里奧·德拉吉 (Mario Draghi) 也加入了這一努力,並於 2015 年啟動了量化寬鬆計劃。但直到一場毀滅性的大流行之後,歐盟才完全放棄緊縮政策和正統貨幣政策。

命運的殘酷轉折中,最先感受到 COVID-19 全面影響的成員國是義大利,緊接著是西班牙——這兩個經濟體,除了希臘之外,在主權債務危機期間處境最為艱難。隨著傷亡人數的增加以及義大利北部倫巴第地區的局部隔離變成了全國範圍內的封鎖,歐盟最初難以拿出合理的集體應對措施。2020 年 3 月,大多數成員國的第一反應是關閉邊境,儘管歐盟委員會呼籲不要這樣做。歐洲央行對疫情的早期反應也不盡如人意。歐洲央行行長、律師出身的克里斯蒂娜·拉加德表示,縮小德國和義大利債券之間的收益率利差不是該行的職責。不出所料,她的話讓金融市場陷入混亂。

默克爾:「歐洲債券?只要我還活著,就不會!」

然而,到 2020 年 4 月中旬,更加協調的戰略輪廓正在浮現。歐盟國家仍然制定自己的公共衛生政策,但他們同意在管理國際旅行和供應鏈方面密切合作。與此同時,該委員會代表成員國與疫苗製造商進行談判。歐洲央行從之前的失誤中恢復過來,並開始以壓倒性的貨幣火力應對疫情對經濟的影響。與此同時,在財政方面,在歐盟範圍內採取更加積極的做法的想法受到了關注。今年5月,德國總理默克爾和法國總統馬克龍宣布了一系列歐盟應對疫情長期經濟舉措的建議。其中包括5000億歐元(約合5500億美元)的新冠恢復基金,該項目將通過歐盟層面聯合發行的債券進行融資。這是第一次,因為德國一直強烈反對發行歐盟範圍而非國家層面的債券。(默克爾早在 2012 年就曾發誓,歐洲不會分擔債務責任:「歐洲債券?只要我還活著,就不會!」)

「下一代歐盟」——總額超過8000億歐元

一些觀察家稱讚歐洲債券提案是歐盟歷史性的「漢密爾頓時刻」,指的是十八世紀美國財政部長亞歷山大·漢密爾頓,在他的任期內,聯邦政府承擔了美國各州的戰時債務。然而事實上,法德進軍的變革力量在於其他方面:馬克宏和默克爾設想,只要經濟和地緣政治相互影響,歐盟就可以發揮更積極主動的作用。法德領導人呼籲歐盟制定聯合健康戰略,加快數字化和綠色能源轉型,並採取更加審慎的產業政策。這種程度的干預主義,就像歐洲債券一樣,是德國長期以來一直迴避的。

歐盟委員會採納了馬克宏和默克爾的想法,設計了一項大規模的刺激計劃,其中包括5000億歐元的贈款和另外2500億歐元的貸款。大約三分之二的資金將用於幫助個別成員國從疫情中恢復經濟。其餘的將流入歐盟環境和數字政策基金以及一系列現有的歐盟經濟和社會計劃。很少有人預料到如此雄心勃勃的計劃會得到歐盟國家領導人的批准,需要歐盟國家領導人的批准。但出乎所有人意料的是,歐洲理事會領導人商定了最終一攬子計劃——稱為「下一代歐盟」——總額超過8000億歐元,其中大約一半將由聯合發行債務籌集的贈款組成。

該刺激計劃鞏固了歐盟委員會作為歐盟經濟團結和社會凝聚力核心保障者的地位,尤其是因為大部分贈款將流向歐洲南部和東部最貧窮的成員國。這似乎標誌著財政緊縮政策的持久決裂。(就在今年四月,歐盟委員會提出了更靈活的財政規則,這將使各國政府有更多餘地按照自己的節奏減少預算赤字和主權債務)。正如下一代歐盟已經做的那樣,歐盟委員會在財政政策方面新發現的靈活性可以讓歐洲投入真正的資金來支持其在更具競爭力的全球經濟中保持重量級地位的雄心。

面對自信的中國、復仇主義的俄羅斯,對抗性的美國

全球新冠肺炎(COVID-19) 大流行與第二次單獨的覺醒重疊,加速了歐盟的地緣經濟轉向:歐洲領導人清醒地認識到,他們生活在一個比前幾十年更加殘酷和嚴峻的世界。面對自信的中國、復仇主義的俄羅斯,以及直到 2021 年初川普領導下的對抗性美國,歐盟最初希望守住自由國際經濟秩序的堡壘。這種態度暴露出某種天真,並開始讓歐盟付出代價,因為中國和美國——甚至不再假裝遵守規則——支持其國內產業並蠶食歐洲的市場份額。

然而,一旦意識到這一點,歐盟就迅速改變了策略。康德唯心主義已經過時了;霍布斯現實主義又回來了。歐盟委員會宣布了「開放戰略自主」的新學說,這一學說體現在一系列新的單邊措施中,旨在為歐盟做好準備,讓全球經濟走向封閉,而不是走向開放與合作。和零和競爭。大多數這些新工具本質上都是防禦性的:例如,它們尋求確保歐盟關鍵原材料的供應和基本技術的獲取,或者保證進口的碳價格等於歐盟生產商必須支付的碳價格。其他人則更具攻擊性:

歐盟「必須始終捍衛自己的戰略利益」

早在2017年,容克就向歐洲議會表示,歐盟不是一群「天真的自由貿易者」,「必須始終捍衛自己的戰略利益」。當時,容克正在為歐盟委員會全新的創新投資審查機制奠定基礎,該機制已於 2020 年投入使用。該工具現在可以幫助歐盟各國政府審查歐盟以外國家的外國直接投資。其目標是更好地識別和阻止可能損害成員國國家安全的投資,就像美國外國投資委員會以安全為由尋求保護該國免受外部投資者的掠奪一樣——儘管在歐盟,國家政府保留對批准哪些交易的最終決定權。

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