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【洪存正專欄】大國競爭的幻覺

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文 / 洪存正

這可能是全球政治中一個令人困惑和不可預測的時刻,但不乏旨在解釋或至少描述重大事態發展的框架和敘述。在許多觀察家看來,俄羅斯總統普丁入侵烏克蘭,以及中國領導人習近平在印度-太平洋地區日益咄咄逼人的武力威脅,已將世界分裂成不同集團,將美國及其盟友拖入華盛頓與北京和莫斯科之間的「新冷戰」。其他人則認為這是一個大國競爭的時代,美國和中國是全球鬥爭的主角。美國最新的國家安全戰略反映了這一觀點,其結論是「大國之間正在展開競爭,以決定未來的發展」。但這些框架過於簡單化和過時:過分強調美國和中國的單邊力量,低估兩國自身的依賴性,忽視中小國家以及商業實體和其他非國家行為體的至關重要性。儘管冷戰的某些方面在今天仍然適用,例如政治制度和意識形態截然不同的兩個強國之間的地緣政治競爭,但本世紀國際體系的一體化和相互依存使今天的政策制定者面臨著與二十世紀前輩截然不同的局面。

《外交事務》(Foreign Affairs)最新一篇<大國競爭的幻覺>(The Illusion of Great-Power Competition)提出一個重要的觀點「為什麼中等強國和小國對美國戰略至關重要」(Why Middle Powers—and Small Countries—Are Vital to U.S. Strategy)。這是由裘德·布蘭切特和克里斯托弗·約翰斯通Jude Blanchette and Christopher Johnstone兩位學者撰寫的。裘德·布蘭切特 (Jude Blanchette) 擔任戰略與國際研究中心 (CSIS) 中國研究弗里曼教席。此前,他曾擔任北京世界大型企業聯合會中國經濟與商業中心的項目總監,研究中國的政治環境,重點關注中國共產黨的運作及其對外國公司和投資者的影響。克里斯托弗·約翰斯通 (Christopher B. Johnstone) 是戰略與國際研究中心 (CSIS) 的高級顧問兼日本主席。

它是一種不斷變化的聯盟競爭

美國面臨的競爭不僅僅是與另一個大國的雙邊競爭。它也不是一個界限明確的威權主義和民主集團相互對立的國家。相反,它是一種不斷變化的聯盟競爭,以及非正式的、通常是臨時的合作夥伴團體的競爭,這些合作夥伴聚集在一起解決一個或一組特定問題。這些聯盟根據當前不一樣的問題而有所不同;參與中國在西太平洋不斷增長的軍事力量的地緣政治平衡的伙伴可能不同於那些保護和推廣先進技術的伙伴。有些群體是自然形成的,由自願且志同道合的伙伴組成。另一些人則是出於必要或方便而將不情願的伙伴聚集在一起。

在這個由特設團體和聯盟組成的世界中,華盛頓有時需要與不支持(甚至公然敵視)美國某些利益或價值觀的行為體合作。有時,美國需要利用誘因,甚至直接施壓,讓行動者與美國的目標保持一致。但如果這些聯盟、團體和個人關係得到巧妙管理並有明確的目標,美國就可以推進自身利益,同時幫助建立一個有彈性和穩定的國際秩序,維持其盟友和夥伴的繁榮。

需要美國戰術和戰略的轉變及新的長期思維

這些新的現實需要美國戰術和戰略的轉變——或許最重要的是,需要一種新的長期思維方式。首先,有效的印太戰略將要求華盛頓更加關注歐洲、東南亞和整個非洲大陸的中小國家。這將在應對北京不斷進步的能力方面發揮至關重要的作用。更廣泛地說,為了在一個不僅有密切的伙伴和盟友,而且還有便利的雙邊關係和不穩定的臨時聯盟的世界中推行一項大戰略,美國需要在相互依存和自治、多極化和分裂集團之間以及與願意加入華盛頓的伙伴之間從一個問題到另一個問題之間搖擺不定的中間地帶。

以聯盟為中心的方法並不意味著簡單地吸引最低的共同點,而是注重與主要合作夥伴的協調和校準,以維持一個強大的、專注於一系列明確目標的一致行動者網絡。拜登政府總體上是這種做法的有效實踐者,但在今天的華盛頓,這種做法受到爭議,一些聲音主張與中國進行更加單邊主義的零和競爭,要求美國合作夥伴選邊站。然而,這種姿態將為北京在美國合作夥伴之間和周圍提供空間,從而使美國更加孤立,最終更加不安全。

小型經濟體往往在關鍵行業發揮著關鍵作用

台灣對新思維的需求最為明顯。為了能夠更好地威懾並最終保衛本島免受中國可能的攻擊,美軍必須將目光投向日本和韓國以外的地區,因為美國的基地位於中國導彈射程之內,這令人不安。除了美國軍事存在不斷擴大、防務合作不斷深化的澳大利亞之外,華盛頓可以尋求新機會的地方只有東南亞和太平洋島嶼。過去十年,新加坡這個擁有500萬人口的城邦悄然成為這方面的重要合作夥伴。雖然它不是美國的正式盟友,但如今它是美國在東南亞的軍事存在的支柱,支持瀕海戰鬥艦、偵察機的輪換部署——也許很快還會支持無人機。新加坡還充當物流和加油中心。

在經濟上,支撐先進技術開發和生產的複雜供應鍊和創新生態系統正在推動前所未有的跨境一體化,小型經濟體往往在關鍵行業發揮著關鍵作用。為了在半導體行業發展更安全的供應鏈,華盛頓正在尋求與荷蘭、日本、韓國和台灣進行更深入的合作。為了減少對中國關鍵礦產的依賴,澳大利亞和印度尼西亞以及美國在南美洲和非洲的其他潛在合作夥伴正在將自己定位為重要的替代供應來源。事實上,北京如此努力討好歐洲和全球南方的原因之一是,中國了解該地區的參與者在塑造更大的戰略競爭中發揮著多麼重要的作用。

北京和華盛頓一樣,陷入了一個權衡的世界

所有這些都不會削弱美國仍然擁有的重大優勢和實力。但在二十一世紀的聯盟競爭中,小國的作用顯得尤為重要。以荷蘭為例,該國人口不到 2000 萬,但卻是 ASML 公司的所在地,這家公司對全球半導體生產至關重要。ASML 是最新一代光刻掃描儀設備的全球唯一供應商,該設備對於尖端邏輯芯片的製造至關重要。這就是為什麼與荷蘭以及半導體製造設備的另一個主要供應國日本結盟對於拜登政府於 2022 年 10 月實施的全面出口管制的成功至關重要,該管制限制了中國半導體行業可用的材料和技術。

當然,長期條約盟友和世界主要經濟體將繼續成為美國戰略的關鍵支柱。自從俄羅斯入侵烏克蘭以來七國集團論壇經歷了戲劇性的複興,今天它成為協調對抗莫斯科和援助烏克蘭政策的主要場所。在與中國戰略競爭的許多問題上,與七國集團的協調仍將是美國的出發點;例如,在考慮對中國高科技行業的投資限制時。只有其他國家在同一領域採取類似措施,並且聯盟建設將從七國集團開始,這些措施才會有效,並避免美國企業的損失。在國防方面,北約和美國在亞洲的條約聯盟為美國的軍事存在和活動提供了堅實的法律框架,並將繼續成為美國戰略的基礎。

東南亞國家都與中國有著深厚且不斷增長的經濟聯繫

但更大的動態,即美國依靠各種規模和組成的國家和商業夥伴來制定有效和可持續的對華政策和印太戰略,將在全球範圍內和戰略競爭的所有關鍵領域一次又一次地上演。無論美國是試圖在標準制定機構中建立影響力,還是確保採取有效的防禦姿態來阻止中國的侵略,成功都將取決於華盛頓與包括中小型參與者在內的各種參與者合作和結盟的能力。

但成功的聯盟建設戰略需要了解這些合作夥伴所面臨的功能和結構現實,並以細緻入微和耐心的方式做到這一點。也許最重要的是,任何特定聯盟或團體的成員也可能與中國有著深厚的經濟和外交關係,他們對加入一個明確反華的集團興趣不大,考慮到國內政治現實,也沒有能力這樣做。無論大小國家都是如此。就連日本這個可以說是最關心中國實力增長的亞洲國家,也深深依賴中國經濟來實現自身繁榮。東南亞國家聯盟國家也是如此,所有這些國家都與中國有著深厚且不斷增長的經濟聯繫。因此,除了其自身與中國的相互依賴之外,美國對中國的打擊力度將受到其聯盟夥伴之間相互依存的影響和制約。儘管該地區許多國家對中國的野心深感擔憂,但沒有一個國家願意明確反對中國,大多數國家甚至對直接攻擊北京的程度持謹慎態度;這些夥伴將繼續奉行對沖戰略,力求平衡外部大國之間的接觸。最近 大多數人甚至對自己能夠在多大程度上直接攻擊北京持謹慎態度;這些夥伴將繼續奉行對沖戰略,力求平衡外部大國之間的接觸。最近 大多數人甚至對自己能夠在多大程度上直接攻擊北京持謹慎態度;這些夥伴將繼續奉行對衝戰略,力求平衡外部大國之間的接觸。

大多數亞洲人認為美中戰略競爭的後果將是負面的

最近調查發現,大多數亞洲人認為美中戰略競爭的後果將是負面的;超過 60% 的人認為他們國家的國家安全將面臨風險。對於與中國關係密切的國家來說,衝突的前景是生死存亡的。正如菲律賓總統小費迪南德·馬科斯最近在接受采訪時談到中美在台灣問題上的緊張關係時所說:「我學到了一句非洲諺語:當大像打架時,唯一失敗的是草。在這種情況下,我們就是草。我們不想被踐踏。」

就其本身而言,中國也面臨著同樣複雜的地緣政治地形。儘管擁有巨大的經濟和軍事實力,北京仍依賴重要的雙邊和商業關係來推動其經濟發展和實現軍事現代化。中國是能源淨進口國,需要繼續進入美國控制的全球金融體系,並且在先進半導體的設計和製造方面遠遠落後於日本、韓國、台灣、美國和歐洲主要國家。儘管北京虛張聲勢地誇耀其政治制度的優越性並大談自給自足,但中國共產黨面臨著嚴重的依賴,這種依賴在可預見的未來不會消失。這有助於解釋中國為何尷尬地追求與歐洲國家(歐洲國家是其最大的貿易和技術夥伴)和莫斯科(重要的安全和能源夥伴)的良好關係,儘管事實上它與後者的關係威脅到它與前者的關係。北京和華盛頓一樣,陷入了一個權衡的世界。

華盛頓必須給予合作夥伴政府空間

當美國努力應對不穩定的國際體係時,它應該遵循一些關鍵原則。首先,在一個很少有國家願意明確與中國結盟的世界中,美國在向合作夥伴提供零和選擇時需要謹慎,將這些時刻限制在絕對有必要與中國結盟以保護美國重大利益的情況下。它必須嚴格界定與中國的戰略競爭中最需要其他國家合作的要素,在這些情況下,它必須充分發揮美國外交和說服的作用。但除此之外,華盛頓必須給予合作夥伴政府空間,以符合其利益和當地現實的方式定義與中國的關係。這裡,拜登政府所宣稱的技術競爭方法——在軍事應用的「小院子」先進技術周圍築起一道「高牆」——如果得到積極應用,那就有意義了。但華盛頓必須抵制國內不斷擴大控制技術清單和其他旨在阻礙中國前進的措施的壓力,原因很簡單,圍牆越高,建立和維持聯盟就越困難。在半導體等一些關鍵技術中,值得向夥伴國家和商業參與者施加巨大壓力,以追隨美國的領導。

擴大台灣的國際空間、增強經濟一體化和韌性

在與台灣有關的問題上也必須採取類似的謹慎態度。儘管各國越來越願意發聲支持台海和平穩定(正如馬科斯和美國總統拜登五月發表的聯合聲明所表明的那樣),但對台灣本身的政治或物質支持卻是另一回事——即使對於像日本這樣的國家來說,由於地理位置接近,一旦發生兩岸衝突,日本會受到嚴重影響。 華盛頓需要繼續在這個問題上發揮領導作用,並加強對台灣的支持,以反擊中國的脅迫、擴大台灣的國際空間、增強經濟一體化和韌性。但為了擴大支持台灣繁榮與安全的行動者聯盟,美國必須在面對北京好戰時採取堅決行動的必要性與許多中小國家不願意捲入華盛頓和北京之間圍繞台灣問題展開衝突的情況之間取得平衡,這是可以理解的。如果華盛頓真的想威懾北京,就需要一個龐大、一致和可信的合作夥伴聯盟,這些夥伴能夠以自己的方式向北京表明,在台灣海峽進行軍事攻擊將付出巨大的外交、經濟和軍事代價。

儘管與美國的密切關係仍然是該地區大多數國家的首要任務,但大多數國家也看到了與北京合作的重大物質利益。如果中國經濟繼續下滑,十年後的情況可能會有所不同。但就目前而言,這是美國無法迴避的現實。因此,華盛頓需要通過積極的激勵措施來激勵其領導的聯盟的參與,以促進美國合作夥伴的國家利益。在這一領域,美國的政策最近有所不足:儘管該地區許多國家讚賞美國重新關注印太地區的安全——包括加強與澳大利亞、日本、菲律賓和韓國的聯盟——但缺乏令人信服的地區經濟議程削弱了美國的影響力。

美國不能讓其合作夥伴犧牲在中國的經濟和商業機會

美國 – 發起的印太經濟框架對於中國提供的廣泛投資和貿易聯繫來說是一個無力的競爭者。通過具有法律約束力的貿易協定增加美國市場准入的承諾仍然是華盛頓可以使用的最具說服力的工具,以激勵合作並鼓勵合作夥伴在國內做出他們本來會避免的決定。美國戰略的一個關鍵要素必須包括對多邊貿易體系的新承諾以及談判有意義的市場准入協議的意願。當然,在短期內,這種做法面臨著嚴峻的國內政治阻力,但美國不能在不提供切實的激勵措施的情況下,讓其合作夥伴犧牲在中國的經濟和商業機會。通過具有法律約束力的貿易協定增加美國市場准入的承諾仍然是華盛頓可以使用的最具說服力的工具,以激勵合作並鼓勵合作夥伴在國內做出他們本來會避免的決定。美國戰略的一個關鍵要素必須包括對多邊貿易體系的新承諾以及談判有意義的市場准入協議的意願。當然,在短期內,這種做法面臨著嚴峻的國內政治阻力,但美國不能在不提供切實的激勵措施的情況下,讓其合作夥伴犧牲在中國的經濟和商業機會。

幫助面臨北京經濟脅迫的聯盟成員增強抵禦能力

通過具有法律約束力的貿易協定增加美國市場准入的承諾仍然是華盛頓可以使用的最具說服力的工具,以激勵合作並鼓勵合作夥伴在國內做出他們本來會避免的決定。美國戰略的一個關鍵要素必須包括對多邊貿易體系的新承諾以及談判有意義的市場准入協議的意願。當然,在短期內,這種做法面臨著嚴峻的國內政治阻力,但美國不能在不提供切實的激勵措施的情況下,讓其合作夥伴犧牲在中國的經濟和商業機會。仍然是華盛頓可以使用的最具說服力的工具,可以激勵合作並鼓勵合作夥伴在國內做出他們本來會避免的決定。

華盛頓還需要對其合作夥伴所面臨的國內政治局勢表現出更多的認識。一些聯盟和個別合作夥伴私下說一套,公開一套,這一事實往往與其說是怯懦的表現,不如說是政治和經濟現實限制公開反華行動的反映。私下里,印度-太平洋地區的官員對中國的意圖和行為表示深切焦慮,並歡迎美國為制止北京對地區秩序的不良影響所做的努力。但公開表達這些擔憂會招致北京方面的政治、外交和經濟反擊。儘管美國作為一個經濟和軍事超級大國,幾乎可以承受中國施加的任何壓力,但大多數其他國家卻無力承擔這樣的信心。美國必須幫助面臨北京經濟脅迫的聯盟成員增強抵禦能力。但在形成這樣一個工具包之前,它必須對較小經濟體面臨的實際風險保持敏感。

建立許多不同的聯盟來反擊中國修正主義

華盛頓可以通過調整自己的言辭和行動來反映其合作夥伴的國內現實,從而幫助當前和未來的聯盟成員的領導人。僅從與中國的戰略競爭角度來支持美國在印太地區的行動,將使該地區的發展勢頭變得更加困難,而不是更容易。澳大利亞、印度、日本和美國四方安全對話成員國領導人最近發表的聯合聲明是這種更加精準的做法的有效體現。這份約3000字的文字描述了四國深化印太合作的計劃,但從未提及中國。在這個世界上,華盛頓必須靈活地建立許多不同的聯盟來反擊中國修正主義並支持自由開放的秩序,

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