【洪存正專欄】全球衛生外交——重建權力和治理

在過去的二十年裡，全球衛生外交、衛生外交政策和全球衛生政策發生了巨大變化。外交是全球衛生治理體系的重要組成部分。在多邊合作面臨重大挑戰之際，COVID-19 席捲全球，全球衛生已成為地緣政治不可或缺的一部分。全球衛生外交的重要性，尤其是在世衛組織，再次表明了讓各國共同致力於改善每個人健康的重要性。Ilona Kickbusch 博士發表在《柳葉刀》上的<全球衛生外交——重建權力和治理>(Global health diplomacy—reconstructing power and governance)通過系統回顧，探討瞭如何應用國際關係概念和理論來更好地理解權力在全球衛生外交中塑造立場、談判和成果方面的作用。

文 / 洪存正 綜合報導

作者運用國際關係的視角來反思這些概念和理論在過去二十年中對全球衛生外交的影響。研究認為，國際關係概念和理論在分析全球衛生外交方面發揮更重要的作用將有助於對全球衛生政策制定形成更細緻的理解。然而，世界已經改變到學術話語中沒有預見到的程度。這種轉變需要新的國際關係概念和理論來指導全球衛生外交。研究指出，國際關係概念和理論在分析全球衛生外交方面發揮更重要的作用將有助於對全球衛生政策制定形成更細緻的理解。然而，世界已經改變到學術話語中沒有預見到的程度。這種轉變需要新的國際關係概念和理論來指導全球衛生外交。研究認為，國際關係概念和理論在分析全球衛生外交方面發揮更重要的作用將有助於對全球衛生政策制定形成更細緻的理解。然而，世界已經改變到學術話語中沒有預見到的程度。這種轉變需要新的國際關係概念和理論來指導全球衛生外交。

只有每個人都安全，才有人是安全的

全球衛生外交的重要性在 COVID-19 大流行期間得到了明確體現。一如既往，全球衛生外交的相關性在危機局勢中脫穎而出。應對 COVID-19 大流行病已將外交置於國際組織和高級別政治集會的中心舞台，通過參與危機外交和談判在原本關係緊張的國家之間採取聯合應對措施。正如世衛組織總幹事譚德塞所說：「只有每個人都安全，才有人是安全的」。

為確保對自 1918 年流感大流行以來最大的流行病作出集體反應而加強的談判努力——主要是在世衛組織的支持下——最初因地緣政治、民族主義和薄弱的機構而停滯不前。首先，美國和中國之間的外交僵局阻礙了 WHO 的協議，聯合國安理會，二十國集團（G20），和七國集團 (G7)。

獨特的衛生安全多邊協議（2005 年通過的《國際衛生條例》[IHR]）顯示出其脆弱性，並且由於許多國家忽視履行其義務、關閉邊界並阻止關鍵醫療用品的出口而被忽視。世衛組織缺乏權威和資源，阻礙了以所需速度取得進展，導致他們延遲確認 COVID-19 病毒的人際傳播和宣布國際關注的突發公共衛生事件。

雖然國際組織正在迅速制定新的治理機制——獲取 COVID-19 工具 (ACT) 加速器——以加快開發、生產以及在全球範圍內公平獲取 COVID-19 測試、治療和疫苗，但高-收入國家 (HIC) 尤其掀起了疫苗民族主義浪潮，投入大筆資金以確保其人民能夠獨家獲得疫苗。面對 COVID-19 疫苗早期推出期間的供應限制，以及作為 ACT 加速器的疫苗支柱 COVAX，根據公平獲取和公平分配的原則分配劑量，一些主要國家參與地緣政治通過向他們的友好盟友發送劑量來進行疫苗外交。在 COVID-19 大流行期間，各國實行了兩種類型的衛生外交：一種旨在建立團結和公平，另一種是為了獲得地緣政治優勢。

人民的健康是世貿組織的事，貿易可以促進公共衛生

外交的一個關鍵特徵——僅次於代表和溝通——是進行談判的藝術和實踐。雙邊外交是外交關係的核心，而全球外交是在一個完善的多邊體系中進行的，其主要特徵是在第二次世界大戰後建立聯合國和布雷頓森林機構時確定的。在這個談判體系中，外交官普遍尊重具體流程，採用商定的方法達成妥協和共識。美國前國務卿亨利·基辛格強調，合法秩序為外交提供了背景。對於全球衛生，儘管先前公認的目標和架構一直受到挑戰，但合法秩序仍然存在於多邊主義之中，首先是世衛組織，因為世衛組織具有製定規範和標準的憲法授權，通過代表國家和獨特的締約權。談判全球大流行病條約的提議再次體現了這一作用。

隨著健康超越醫學領域成為外交、安全和貿易政策的關鍵要素，全球衛生外交涵蓋與健康和健康決定因素相關的廣泛問題。全球衛生外交的核心是解決超越國界並需要採取集體行動的問題。通過將其分解為七個維度，可以更好地理解全球衛生外交的努力。應對複雜的全球衛生挑戰需要多方和多層次的外交，涉及廣泛的行為者，包括與非國家行為者（如非政府組織、學術界、基金會和私營部門）的非正式外交，甚至更多因此，在不以健康為重點的多邊論壇上進行的談判可以對健康產生顯著影響。一個例子是在世界貿易組織 (WTO) 範圍內進行的知識產權談判。世貿組織總幹事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉明確表示：「人民的健康是世貿組織的事。貿易可以促進公共衛生，世貿組織可以帶頭幫助成員獲得疫苗和醫療用品」。

全球衛生外交的七個維度；面對其他利益談判促進健康

在地緣政治、意識形態或國家利益面前維護健康利益，這可能會阻礙有利於所有國家的解決方案，特別是在製定全球規範和標準的世衛組織全球衛生外交方面：建立支持健康的新治理機制；創建新的組織（例如，聯合國艾滋病規劃署、全球基金和全球疫苗免疫聯盟）以應對健康挑戰，或在政府間組織內建立新的治理模式（例如，改變世衛組織總幹事的選舉方式，或設立世衛組織突發衛生事件規劃）；建立聯盟以支持健康成果；為互惠互利或實現某些共同目標而結成聯盟，包括使用集團政治體系的政治聯盟（例如，多邊主義聯盟和不結盟運動），或作為區域集團（例如，歐盟和加勒比地區）聯合起來社區和共同市場），其中就捍衛談判或投票中的共同立場達成共識；建立和管理捐助者和利益相關者的關係；全球衛生外交越來越需要與全球衛生領域的廣泛參與者建立和維持關係，包括與主要捐助者的特殊關係，這些捐助者可能是國家、私人基金會或其他組織或個人；應對公共衛生危機；隨著全球相互依存和一體化程度的提高，在威脅和不確定性加劇時，越來越多地使用衛生外交來應對公共衛生危機；通過健康改善國家間的關係；支持衛生計劃，特別是美國總統的艾滋病緊急救援計劃或中國和古巴的醫療外交，一直是提高政治聲譽、改善與其他國家和行為體的關係以及幫助建立聯盟的一種常見方式；為和平與安全做出貢獻努力減輕武裝衝突對健康的影響，例如談判停火以允許開展免疫運動或其他健康干預措施。

國際關係、外交和權力

國際關係學科從根本上處理政治實體之間的相互關係，最初是國家之間的關係，然後擴展到國際組織等主要國際行為體。從歷史上看，國際關係理論家一直將戰爭、和平與安全作為國家運作的無政府國際體系中關注的主要問題。全球衛生系統沒有得到應有的重視。然而，由於全球化背景下商品、資本、服務、人員、技術和信息流動的增加以及世界相互聯繫和相互依存度的增加，許多與健康相關的風險具有跨國性質，就合作的必要性以及建立規則和行為規範以促進人類健康提出重要問題。因此，在過去二十年中，健康已成為與安全、發展、經濟、人權、社會正義和全球公共產品相關的外交政策議程中不可或缺的一部分。這種變化也反映在發展機構越來越多地融入外交部。早在 2007 年，一些外交部長就發起了全球衛生與外交政策倡議，將衛生作為外交政策問題進行論證，並確保在聯合國大會上定期討論全球衛生問題。健康、全球化和外交政策之間日益緊密的聯繫使全球健康外交成為分析的焦點。