【蘇允明專欄】烏克蘭和平協議能夠持久嗎？

結束一場大戰的和平協議可以成為重塑世界秩序的機會。拿破崙·波拿巴在法國戰敗後，歐洲領導人於 1814 年至 1815 年的維也納會議上就新的領土邊界進行了談判，試圖在歐洲大陸建立穩定的權力平衡。第一次世界大戰結束後，在1919 年的巴黎和會上，與會者制定了成立國際聯盟的計劃，該聯盟是一個負責維護世界和平的國際機構。 1945 年初，第二次世界大戰即將結束，50 個國家的代表齊聚一堂，起草成立新組織的憲章，以取代無效的國際聯盟。聯合國於同年稍後開始運作。結束俄羅斯在烏克蘭的戰爭的談判可能不會產生一個新的全球安全機構，但它們很可能會影響國際合作的未來——世界需要重新秩序。
G. John Ikenberry和Harold James發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<烏克蘭和平協議能夠持久嗎？>( Would a Peace Deal in Ukraine Last?)以歷史的視角告訴我們兩個世紀的歷史為如何達成持久協議提供了經驗教訓。(Two Centuries of History Offer Lessons for How to Forge a Durable Agreement) G. JOHN IKENBERRY是普林斯頓大學 Albert G. Milbank 政治與國際事務教授，也是慶熙大學全球傑出學者。他是《民主的安全世界：自由國際主義與全球秩序的危機》一書的作者。Harold James是普林斯頓大學克勞德和洛爾‧凱利歐洲研究教授、歷史與國際事務教授，也是《七次崩潰：影響全球化的經濟危機》一書的作者。
透過一項全面的協議來應對是不可能的
美國總統川普對美國主導的國際體系的核心機構和夥伴關係進行了猛烈的破壞，他的關稅威脅給全球經濟帶來了混亂，他2月底在橢圓形辦公室對烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基的斥責打破了人們對美國將繼續成為其傳統盟友和朋友值得信賴的合作夥伴的期望。除美國外，歐洲國家也希望加強對自身安全的控制，許多其他國家也正在推動不受西方主導的有效多邊主義形式。透過一項全面的烏克蘭協議來應對所有這些壓力很可能是不可能的；基輔和莫斯科的立場過於鮮明對立，世界其他國家也過於分裂。交易也很容易破裂。歷史書中充滿了失敗的和平嘗試，包括1938年和1939年的和平嘗試，都未能阻止第二次世界大戰的爆發。
然而，如果沒有宏偉的計劃，烏克蘭仍然有可能實現一個由大國和前線國家共同參與的實際和平進程。過去的定居點提供了指導。只要停止戰鬥，即使是部分解決方案也是有效的；事實證明，其他凍結衝突中的停火是持久的，包括 1950 年代在北韓和 1970 年代在塞浦路斯談判達成的停火。領土安排不必是永久的；芬蘭在 20 世紀 40 年代將領土割讓給蘇聯，但幾十年後成功收復了部分領土。烏克蘭協議絕不能損害俄羅斯或烏克蘭政府的信譽，就像第一次世界大戰後的協議對德國政府造成的損害，為第二次世界大戰埋下了禍根。它還必須向烏克蘭提供以真正武力為後盾的安全保障，而不是像兩次世界大戰期間向東歐國家做出的軟弱承諾。
結果不會是一份完美的協議。但如果這些條件都得到滿足，今天在烏克蘭達成的協議可以維持和平，直至情況更有利於達成持久解決方案——甚至可以為這個動蕩的新世界提供有效的多邊合作的模板。
協議變成一項大交易
我們有理由希望將結束俄羅斯在烏克蘭戰爭的協議變成一項大交易。這場衝突與其他地區的敵對行動有關，伊朗和北韓向俄羅斯提供武器，北韓也提供軍隊。全面的解決方案還可以為解決非洲、亞洲和中東的衝突提供框架，透過建立全新的安全機制來應對金融武器化、貿易戰和外交破裂造成的不穩定影響。其模式將是結束第一次世界大戰和第二次世界大戰的談判。這些解決方案是全面的，喚起了人們對世界和平的大膽願景，涉及領土解決、人口流動、安全條款和財務賠償。二者皆旨在消除其所結束衝突的根本原因：1919年透過鼓勵民主化來減少軍國主義；1945年透過要求戰敗國德國和日本無條件投降來結束這些特定國家的侵略。
在這兩種情況下，談判雙方基本上就戰爭的原因以及如何消除戰爭達成了一致，並且他們可以把自己的觀點強加給戰敗國。但烏克蘭的情況並非如此，這使得今天的大談判變得不可能。各方對戰爭原因的看法並不一致，無論多少調解或外部壓力都無法調和雙方的立場。
普丁對烏克蘭作為獨立國家提出質疑
對烏克蘭來說，戰爭的原因是清楚的。普丁在 2014 年決定奪取併吞併克里米亞，隨後在頓巴斯地區挑起小強度的戰鬥，並最終於 2022 年 2 月發動全面入侵。從俄羅斯的角度來看，戰爭的原因則截然不同。普丁聲稱烏克蘭政府不合法、違反憲法規範、由納粹統治。他認為西方提供的安全保障，尤其是 2008 年西方國家向烏克蘭做出的最終加入北約的模糊承諾，支撐著烏克蘭這個國家，他對烏克蘭作為獨立國家存在的基本概念提出質疑。
對戰爭的根本原因達成諒解是進行全面解決談判的先決條件。如果沒有它，試圖讓交戰各方就永久領土邊界、如何保衛邊界以及如何資助重建達成協議都是徒勞無功的。在 1814 年至 1815 年的維也納會議上，歐洲各國政府將拿破崙戰爭歸咎於法國大革命及其教義，而無視人權和憲政思想具有強大吸引力的現實。結果，大會制定的解決方案是反動和保守的，是最糟糕的反動和保守，導致一些國家（法國和英國）叛逃，其他國家發動革命。抹去歷史只會走向失敗。
放下你的武器
如果沒有全面解決方案，那麼下一個最佳選擇就是部分解決方案。事實上，自1945年以來，部分解決方案一直是維持和平最成功的手段，包括防止陷入僵局的衝突再次爆發戰爭。當這些臨時協議達成時，雙方並不知道它們將持續多久。但在許多情況下，這些措施都發揮了作用，並被證明十分持久——特別是噹噹時的大國在推動戰鬥人員降級方面發揮決定性作用時。
其中一項停火協議是1953年的北韓停戰協議，結束了長達三年的戰爭。這項停戰協議主要由美國、蘇聯、中國和北韓的代表談判達成。韓國不願接受失去北韓的事實，從未簽署協議，而北韓也是在中國和蘇聯的堅持下才勉強簽署的。該協議的條款並未全部得到遵守：擔保國承諾不向朝鮮半島任何一個國家運送更多武器，但其中一個國家美國於 1958 年違反了這項承諾，並向韓國部署了核武。自1994年以來，北韓一再表示，它不認為自己受到停戰協定的約束。但該安排的關鍵要素仍然完好無損。七十年來，三、八線附近一條寬約 2.5 英里的非軍事區將北韓和南韓分隔開來，兩國從未恢復過積極敵對狀態。停戰協定提供了一個有力的例子，顯示即使沒有正式條約或複雜的安全保障體系，只要相關大國有共同的和平利益，協議就可以實現其主要目標。
歷史書中充滿了失敗的和平嘗試。
柏林的地位問題也在冷戰期間得到和平解決。雖然當時沒有發生直接的軍事衝突，但德國卻被一分為二，西德與西方列強結盟，東德與蘇聯結盟。柏林同樣陷入分裂，西方聯盟管理的西柏林位於東德的中心。這項安排似乎是為了引發超級大國的衝突。但在更廣泛的緩和時期，美國和蘇聯——以及法國和英國——就柏林問題達成了 1971 年四國協議。此後不久，東德和西德簽署了1972年柏林條約。對德國人穿越柏林圍牆的行動限制得到了放寬，儘管蘇聯沒有正式承認西柏林是屬於西德的領土，但協議隱性承認了這一地位。與北韓問題解決方案一樣，雙方並未正式承認彼此的所有主張，但和平機制發揮了作用。
塞浦路斯的案例是成功凍結衝突的另一個例子。 1974 年 7 月希族塞浦路斯軍官發動軍事政變後，土耳其軍隊入侵以支援該島的土耳其族塞浦路斯人。經過幾輪談判（包括一系列破裂的談判，引發土耳其的另一場進攻，造成聯合國維和部隊大量傷亡）後，雙方在 8 月達成停火協議。停火導致該島分裂，其中三分之一處於土耳其塞浦路斯人的控制之下。美國和其他西方國家的經濟和軍事壓力確保土耳其不會重啟戰鬥。塞浦路斯儘管仍處於事實上的分裂狀態（土耳其是唯一承認北塞浦路斯的國家），但還是在 2004 年加入了歐盟。
一些暫時的僵局會隨著時間的推移而徹底解決——以德國為例，它在分裂四十年後於 1990 年實現統一。有些決議來得更快。 1945年，南斯拉夫佔領了多民族、多語言城市的里雅斯特及其周邊地區。聯合國進行幹預，最終將該地區劃分為北部區域（包括該城市本身），由英國和美國管理，南部區域由南斯拉夫管理。到 1954 年，南斯拉夫允許其北部地區大部分地區併入義大利，主要動機是希望與義大利進行經濟合作。即使是曾經強烈反對美國和英國鼓勵南斯拉夫放棄主權要求的蘇聯，最終也對這場衝突的結束表示歡迎。
土地爭奪
要求一方割讓領土的協議可能是不可持續的。例如，在1938年的《慕尼黑協定》中，捷克斯洛伐克被迫向納粹德國移交其北部、西部和南部的邊境地區，這些地區不僅是德語使用者的家園，也是該國主要軍事防禦基地。六個月後，德國輕鬆入侵捷克斯洛伐克其餘地區。
但也存在暫時割讓領土從而穩定衝突的情況。慕尼黑協議簽署幾年後，芬蘭與蘇聯達成協議，但要求其接受大量領土損失。在整個冷戰期間，芬蘭有義務與蘇聯的外交政策保持一致，但該國基本上保持了完整。
1940 年 3 月簽訂的蘇芬條約結束了所謂的冬季戰爭，這場戰爭始於幾個月前，當時作為納粹德國盟友的蘇聯入侵芬蘭。由於其他歐洲列強獨自抵抗入侵，赫爾辛基很快就與莫斯科進行了雙邊談判。在最終協議中，芬蘭割讓了蘇聯邊境的大片土地，同意將波羅的海半島租借給蘇聯30年，並允許建立中立區。雙方簽署了互不侵犯條約。該條約顯然對蘇聯有利，尤其是考慮到芬蘭軍隊的出色表現；正如芬蘭外交部長瓦伊諾·坦納 (Vaino Tanner) 在 1940 年 3 月的一次廣播講話中所說：“與敵人在戰爭期間所能取得的成就相比，這些條件出乎意料地嚴厲。”然而這也正是和平得以持久的原因：莫斯科可以說服自己，他們贏得的比預期的要多，而且由於芬蘭領導人小心翼翼，不把他們的戰爭與更廣泛的意識形態鬥爭聯繫起來，俄羅斯並不擔心芬蘭的例子會引發心懷不滿的蘇聯公民。
這並不是蘇聯向芬蘭讓步的終點。 1947年，第二次世界大戰結束後，莫斯科與其他九個國家（值得注意的是，美國不在其中）達成協議，允許其在赫爾辛基附近建造和運營海軍基地，向芬蘭收取賠款，並命令芬蘭解散「所有法西斯組織」和進行反蘇宣傳的組織。 1948 年的一項雙邊條約進一步鞏固了芬蘭向蘇聯損失的領土，並要求芬蘭抵制「德國及其盟友」——暗指美國——的影響。冷戰期間，芬蘭的外交迴旋空間受到嚴格限制。但這種安排也允許該國自由推行國內政策。芬蘭政治機構幾十年來建立的信譽幫助其在失去領土和自治的情況下仍然保留了公眾的支持。
沒有繁榮就沒有和平
成功的戰後解決方案絕不能損害制定該解決方案的政權的信譽。這項原則既適用於歷史上偉大的和平協議，例如第二次世界大戰後的和平協議，也適用於較小的和平協議，例如義大利和南斯拉夫就的里雅斯特主權爭端達成的和解協議。 1919年巴黎和會的重大缺陷之一是，第一次世界大戰的戰勝國要求新成立的德國民主國家魏瑪共和國為其前身德皇威廉二世的德意志帝國的侵略行為承擔責任。德國新領導人簽署了包含「戰爭罪責」條款的條約，為德國承擔巨額賠款責任提供了法律基礎。德國民主和新的歐洲秩序從一開始就背負著難以承受的沉重負擔，導致二十年後戰爭再次爆發。
為了實現持久和平，各方必須能夠與世界其他國家保持經濟和金融聯繫，以便政府能夠滿足人民的戰後合法願望。幻滅的社會可能再次轉向侵略。與1919年協議形成鮮明對比的是，二戰後的協議承認和平與繁榮不可分割。兩個德國都無需簽署任何和平條約，而且兩個超級大國都確保不會對戰前的德國債務負責。直到 1990 年德國統一時，柏林才簽署了正式結束敵對狀態的條約——此時距離戰爭結束已經過了 45 年。
很容易想像，烏克蘭問題解決之後，基輔或莫斯科政府就會試圖顛覆其穩定，進而破壞和平。雙方都可以採取除戰爭之外的手段來削弱對方。例如，烏克蘭人有理由擔心，以重新選舉為條件的和平協議將為俄羅斯提供機會，發動宣傳活動 或秘密行動 ，以幫助更順從的候選人。同時，俄羅斯領導層擔心，戰爭結束後，烏克蘭作為民主國家的存在可能引發內部反對。
如果無法迅速重建飽受戰爭蹂躪的烏克蘭，也可能損害基輔的信譽，並導致民眾普遍失望，使該國更容易受到干涉。歷史提供了一個有效的戰後恢復努力的例子：馬歇爾計劃，即美國為重振在第二次世界大戰中遭到嚴重破壞的歐洲經濟而製定的計劃。該計劃是經濟重建的黃金標準，因為它為參與國開啟了快速成長和政治穩定的時代。馬歇爾計畫的製定者並不是隨便丟錢；華盛頓考慮如何讓政府和私營部門共同參與以實現明確的目標，並鼓勵歐洲自身在重建中發揮主動作用。
對烏克蘭來說，戰後復甦的第一步就是放鬆阻礙經濟活動恢復的瓶頸。例如，由於鋼鐵廠停止運營，這些工廠就無法產生有價值的副產品，例如用於半導體生產的氖氣。陸地和海上的雷區也阻礙了通往黑海的通道，使烏克蘭出口糧食更加困難。高科技產業前景廣闊——許多烏克蘭人擁有先進的軟體技能，該國在技術方面也取得了快速進步以支持其戰爭努力——但必須恢復正常的經濟活動才能使這些產業蓬勃發展。特別是對於外國而言，重要的是不要將戰後的烏克蘭主要視為礦產和金屬的來源。這些資源可能會吸引投資，但採礦業也容易受到腐敗的影響——這會引起公眾的懷疑——而且不太可能創造烏克蘭吸引數百萬戰爭難民回國所需的大量高品質技術工作。烏克蘭可行的復甦計畫必須實現普遍繁榮，而不是少數人的暴利。
烏克蘭停火協議需要外部各方的保障
烏克蘭停火協議需要外部各方的保障，這些各方必須提供真正的穩定，確保不再發生戰亂，而不只是紙上的承諾。定居點的歷史充斥著脆弱的安全保障，為新的衝突埋下了隱患，最引人注目的是在第二次世界大戰前夕。
經過一個月的危機外交，英國、法國和義大利領導人於 1938 年簽署了《慕尼黑協定》，與德國獨裁者阿道夫·希特勒就捷克斯洛伐克的命運進行了談判。他們同意剝奪該國的邊境地區，而沒有與捷克斯洛伐克政府和人民就這項特許權進行協商。歐洲列強錯誤地認為，與希特勒達成協議而不是與他作戰可以保護他們免受戰爭的恐怖。英國首相內維爾·張伯倫在當月向公眾發表的廣播講話中指出：“為了某個遙遠國度、我們一無所知的人們之間的爭吵，我們就要在這裡挖戰壕、試戴防毒面具，這是多麼可怕、荒唐、難以置信啊。”一年之內，英國人就開始戴上防毒面具並建立防禦設施。在法國，1938年和1939年的常見反戰口號是“Mourir pour Dantzig？”（「為什麼要為格但斯克而死？」）然而，巧妙的外交並不能阻止戰爭，許多法國人很快就為法國而死。
1939 年 3 月，德國佔領了整個捷克斯洛伐克，英國和法國試圖改變策略。法國總理愛德華·達拉第宣布支持英國的承諾，並補充說，如果法國「由於缺乏遠見或懦弱」而未能保衛波蘭，就等於背叛法國的理想、無視法國的利益，讓這個國家「沒有榮譽，沒有朋友，沒有支持，而此時，這些主宰歐洲的努力將突然反過來對它不利」。儘管英波協議充滿善意和感情用事，但是卻沒有得到 軍事支持。 9 月德國軍隊入侵波蘭時，英國未能提供太多援助，波蘭很快就屈服於納粹的猛烈攻擊。
幻滅的社會可能再次轉向侵略。
口頭保證無法維護停火協議。然而，如果保證包括足夠的軍事存在以阻止違約行為，它甚至可以維持暫時的解決方案，避免承認永久的領土劃分或讓步。第二次世界大戰後，德國、朝鮮半島、的里雅斯特和塞浦路斯的和平安排的巧妙之處在於，各方都相對確信和平協議將防止進一步的戰爭，因此沒有必要為領土邊界的最終歸屬而爭論不休。
為了防止烏克蘭東部再次爆發戰爭，需要採取同樣有效的軍事力量來保護停火線。一旦俄羅斯或烏克蘭違反停火，有能力的國家必須部署足夠的士兵和裝備，以便做出大規模反應。如果沒有規模可觀且可執行的安全保障，停火就只能成為普丁策劃俄羅斯下次入侵烏克蘭——或許還包括其他國家——的邀請。
鑑於美國在烏克蘭和中國在俄羅斯的影響力，美國和中國在支持甚至談判停火或達成和解方面的作用將至關重要。他們還可以提供維和士兵，儘管如果其他國家這樣做的話，這並不是絕對必要的。在停火線的烏克蘭一側，歐洲軍隊可以發揮這一作用。法國和英國都曾提出過這種可能性，兩國豐富的軍事經驗和核子地位讓兩國自然而然地成為了這個職位的候選人。在俄羅斯方面，中國或中亞國家都可以發揮類似的維和作用。

大國不可能解決所有問題，如果其領導人開始不這麼認為，世界將更加不穩定、更加危險。 1807年，拿破崙在普魯士尼門河上的木筏上遇見了俄國沙皇亞歷山大，兩人瓜分了歐洲大陸，結束了一場波及大部分歐洲國家的戰爭。他們之間必然會發生爭吵，再次爆發戰鬥；拿破崙戰爭持續了近十年。包容性外交是解決當今衝突的更可取的方法。許多歐洲和亞洲領導人都談到了建立新多邊主義的必要性，現在他們有機會將自己的言論付諸實踐。如果他們能夠提供有效保障以維持烏克蘭停火，他們就能夠證明，即使沒有美國充當全球警察，真正的多邊國際秩序也能夠發揮作用。