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【歐陽永叔專欄】混亂的經濟制裁阻止不了北京

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在未來中美關係的危機或衝突中,經濟層面將至關重要。然而,北京目前有充分的理由懷疑華盛頓制裁威脅的可信度。這是因為面對中國最近的挑釁,包括北京侵蝕香港民主的努力、在美國上空發射間諜氣球以及中國在南中國海的侵略,美國的反應一直保持沉默。Emily Kilcrease發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<美國的對華戰略存在信譽問題:混亂的經濟制裁方法阻止不了北京>( America’s China Strategy Has a Credibility Problem:A Muddled Approach to Economic Sanctions Won’t Deter Beijing)

經濟限制包括金融制裁、出口管制和貿易限制有用嗎?

制裁是美國外交政策工具包的重要組成部分,包括廣泛的經濟限制,包括金融制裁、出口管制和貿易限制。它們旨在脅迫實體或個人採取行動。美國有許多強有力的制裁措施可供使用,包括那些可能將中國大公司趕出全球金融體系,並將美元在其中的核心作用武器化的制裁措施。但華盛頓更願意通過對少數中國公司實施控制或對中國官員實施個人制裁來應對挑釁。美國沒有使用更有力的制裁措施,而是選擇了一種更有限的方法,即實施與技術有關的制裁,並徵收關稅和貿易限制,以對抗中國的經濟行為。

這種有節制的反應是有道理的,因為更極端的措施可能被視為經濟戰爭行為,並將加劇與中國的緊張關係。然而,華盛頓的克制也可能是危險的,它鼓勵中國認為,即使臺灣、南中國海或其他潛在爆發點發生衝突,它也不會面臨嚴厲的制裁。隨著美國越來越擔心中國對俄羅斯國防工業基地的支援,這個問題變得越來越緊迫。這種支援是美國國務卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)最近訪問北京期間的首要議程,隨後不久又對俄羅斯的國防供應商實施了一系列新的制裁,其中包括中國的少數實體。華盛頓必須決定是現在加大對北京最嚴厲的制裁力度,作為支持烏克蘭的更廣泛努力的一部分,還是保留其影響力,以阻止或應對美國和中國之間的直接對抗。

美國必須努力建立其威脅的可信度

美國及其夥伴必須緊急制定更明確的制裁戰略,最大限度地發揮它們對北京的適度經濟影響力。這一戰略應以讓中國留在全球金融體系中為中心,以保持美國的關鍵優勢。然而,與此同時,美國必須努力建立其威脅的可信度,如果北京越過某些紅線,美國將對中國實施迅速而嚴厲的制裁。它可以通過改變其經濟治國方略政策來實現這一目標,即利用經濟槓桿來追求地緣政治目標,通過與軍事規劃相結合並與主要國際夥伴合作實施的戰略進程。戰爭計劃必須嵌入經濟機構,與中國脫鉤的關鍵供應鏈中,這一戰略還必須明確傳達華盛頓在必要時實施嚴厲制裁的意願。美國還必須努力加強其經濟韌性,以及全球夥伴國家的經濟韌性,以抵禦與北京發生軍事衝突後的經濟衝擊。

制裁既不能威懾也不能削弱中國的能力

新美國安全中心(Center for a New American Security)的研究描繪了一幅令人不安的圖景,即當美國的經濟影響力被映射到支持中國維持軍事行動能力的所有戰略經濟活動時,美國的經濟影響力是多麼有限。這些資源包括獲得軍事和軍民兩用技術,以及能源等全球戰略性貿易商品,以及中國經濟的整體健康情況。 除非發生激烈的衝突,否則美國不會實施大多數制裁。但在這一點上,制裁既不能威懾也不能削弱中國的能力。為了威懾,他們必須提前發出明確的信號,而此時中國的決策仍然可能受到影響。但現實情況是,在危機順利進行之前,不太可能出現實施制裁的政治決心,這限制了它們作為威懾力量的力量。

任何進步最終都會使解放軍受益

美國已經對中國實施了與軍品有關的高度限制。幾十年來,華盛頓一直試圖限制中國人民解放軍(PLA)的實力,美國歷屆政府都利用出口管制試圖削弱中國的軍事能力,包括通過長期的武器禁運和對衛星、航空航天技術和微電子等軍民兩用物品的控制。然而,中國的軍事現代化仍在繼續快速發展。根據美國國防部2023年關於中國軍事的年度報告,北京越來越有能力在全球範圍內投射其力量,並對抗美國對中國周邊衝突的干預。

在危機順利進行之前,不太可能出現實施制裁的政治決心,這限制了它們作為威懾力量的力量。美國已經拒絕出口具有直接軍事用途的商品,現在面臨著一項艱巨的任務,即在可能具有軍事用途的領域減緩中國商業技術生態系統的增長,無論這些技術是否專門用於軍事目的。拜登政府對先進晶元、人工智慧和超級計算實施出口管制是為了凍結中國對這些技術的本土開發,前提是任何進步最終都會使解放軍受益。華盛頓的擴張性出口管制政策,中國譴責其為另一個名字的遏制,使美國與國際夥伴結盟的努力複雜化,其中許多人支援從中國“去風險”,但對凍結中國技術發展的更具挑釁性的方法猶豫不決。此外,這些努力不能迅速削弱中國的軍事能力,這意味著它們的價值不在於它們在短期內威懾中國的能力,而在於它們能夠削弱中國的能力,以至於北京的長期決策將不得不改變。

阻止中國獲得瓶頸技術

美國出口管制政策目前的重點是阻止中國獲得瓶頸技術,這些技術是美國及其親密盟友在全球佔主導地位的關鍵技術生產國。當華盛頓實施嚴格的出口管制並提出投資限制以阻止北京獲得製造先進晶元所需的軟體和機器時,這種拒絕中國進入的企圖表現得最為明顯。然而,僅僅關注瓶頸技術過於狹隘,因為它並沒有消除中國在供應鏈其他環節對美國施加強制性經濟壓力的影響力。例如,即使在半導體行業,理論上也可以收緊控制措施,禁止向中國出口所有晶元製造機械。但美國的影響力被中國在其他方面向美國施加成本的能力所抵消,包括後端封裝和最終電子組裝,更不用說中國在傳統晶元製造中日益增長的份額了。這種模式在貨物通過美國和中國的行業中得到複製。

華盛頓也不容易拒絕中國獲得包括能源在內的關鍵商品,因為這些商品可以很容易地從各種供應商那裡獲得。對於石油等產品來說尤其如此,這種產品可以從許多不符合美國制裁的國家的生產商那裡獲得,尤其是俄羅斯和海灣國家。可以考慮採取更激進的措施,例如威脅到向中國出售能源的第三方國家的二級制裁。然而,它們不太可能完全停止供應,而且二級制裁在與國際夥伴的關係惡化和難以執行方面有著不良記錄。如果美國想完全停止對中國的能源供應,僅靠經濟工具是不夠的。

萬能的美元

然而,美國在金融領域確實享有明顯的優勢。美元在全球金融體系中具有特權地位,因為大多數國際交易都是以貨幣計價的。然而,那些不依賴美國金融機構的國際交易。這對中國來說是一個問題,因為中國持有56%的美元資產外匯儲備。北京消除這種脆弱性的能力受到全球金融體系基本結構和中國自身資本管制政策的制約,這些政策限制了人民幣在跨境交易中的效用。美國的制裁將美元的重要作用武器化,無疑將對中國經濟造成重大損害。

但是,美國在金融領域的這一優勢有一些重要的警告。對世界上最大的中國主要銀行實施嚴厲制裁的可信威脅是美國可以用來阻止中國入侵臺灣的最有力經濟工具。然而,實際上實施這些制裁可能會引發全球金融不穩定,並引發美元市場的動蕩。歐洲的合作至關重要,因為歐元的易兌換性和歐洲金融市場的成熟將使歐元在許多國際交易中取代美元。這可能會使國際交易超出美國制裁範圍。

切斷中國銀行的聯繫也意味著它們無法再為中國出口的國際交易提供便利,從而對全球供應鏈產生負面影響。中國如此廣泛和深入地融入世界經濟,如果美國政策制定者對中國施加嚴格限制,全球都會感受到衝擊。如此嚴厲的金融部門制裁幾乎肯定會激起其他主要經濟體以及全球南方的強烈抵制,後者將受到溢出效應的嚴重打擊。

時間和機會

單靠制裁無法阻止中國的侵略。相反,它們應該被用作更廣泛的綜合威懾戰略的重要組成部分,該戰略部署了所有國家力量工具,以影響中國對其侵略性外交政策的代價的思考,包括對臺灣的任何潛在行動。有效的美國制裁戰略應該發揮美國在金融領域的優勢,同時保留對嚴重危機或衝突採取最嚴厲的措施。鑒於意外後果的高風險,美國可能無法升級為對中國金融業的全面制裁,包括對中國主要銀行和中國人民銀行的全面封鎖制裁。如果使用金融部門制裁,它們必然會在較小的規模上部署,從而提高時機的重要性,以確保它們具有最大的破壞性影響。要想實現影響最大化,就需要避免過早地削弱美國的影響力,利用金融部門制裁來管理與中國的緊張關係,而這種緊張關係不會上升到危機或衝突的門檻。北京的經濟利益是其繼續融入以美元為主導的全球金融體系的強大動力。與其通過增加使用金融制裁來將中國趕出去,不如讓中國捲入全球金融體系,從而保持美國無與倫比的影響力。

金融部門制裁在應對中國對臺灣的非軍事脅迫

在對金融部門制裁實行戰略克制的同時,必須為實施制裁的威脅建立可信度。例如,美國可能正在接近需要對中國銀行實施制裁的地步,以促進微電子產品繼續流向俄羅斯,從而為其戰爭機器提供動力。美國數月的外交努力和更有限的技術制裁未能阻止中國公司將這些關鍵貨物運往俄羅斯。在一再指出中國有問題的行動之後,美國沒有使用強有力的制裁措施,這可能會被北京解讀為華盛頓不願強有力地針對中國金融機構的跡象。另外,美國還應該考慮金融部門制裁在應對中國對臺灣的非軍事脅迫方面的作用。美國必須取得微妙的平衡:充分使用這些工具,讓它們得到認真對待,但又不會過度使用它們,讓中國逃離以美元為基礎的體系。

最可信的制裁威脅將是得到美國盟國和夥伴支持的威脅。在幾乎每一個戰略領域,當與其他先進工業化國家協調時,美國的影響力將最強。廣泛的制裁聯盟可以減少,但並不能消除中國的逃避選擇。但建立一個聯盟絕非易事。儘管美國或許可以依靠「五眼聯盟」夥伴和七國集團,但來自全球南方的合作前景更加令人懷疑。美國應該尋求獲得這些國家的支援,向它們提供積極的誘因,讓它們保持中立,並真誠地與它們接觸,以減輕制裁將不可避免地對其經濟造成的損害。

為現代最複雜的制裁計劃做好準備

與中國的衝突將給美國帶來驚人的經濟成本,甚至在實施單一制裁之前。因此,經濟韌性至關重要,需要將關鍵供應鏈與中國脫鉤,這一過程正在進行中。如果與北京發生戰爭,華盛頓必須準備制定緊急經濟支援措施和刺激措施,以減輕對美國工人、農民、消費者和企業的打擊。作為其中的一部分,必須與密切夥伴進行更深層次的經濟一體化,包括通過改革貿易政策,堅定地以安全和復原力利益為中心。美國的持續繁榮,無論是在戰時還是通過與中國脫鉤的長期過程,都需要在其他地方獲得更多的市場機會,以彌補中國市場的損失。

美國政府還必須改變其官僚機構,為現代最複雜的制裁計劃做好準備。儘管戰爭計劃在美國國防界是一種行之有效的做法,但它在經濟機構中是臨時和被動的。因此,華盛頓必須將經濟治國方略的戰略規劃過程制度化,併為與中國的各種潛在危機或衝突情景進行規劃。這種規劃將使經濟治國方略戰略更加成熟,使經濟工具與軍事選擇更加融合,並促進與國際夥伴的更深入對話。

與中國的戰爭將是一場經濟災難

與中國的戰爭將是一場經濟災難。制裁可以説明避免這種情況,但前提是美國要把適度的手打好。更好的制裁戰略對這一努力至關重要,因此,對俄羅斯的壓力也越來越大。如果美國及其夥伴不能有效地將俄羅斯與全球經濟隔離開來,那麼它們在面對中國更大的挑戰時表現得更好的希望就渺茫。北京和華盛頓都在從正在進行的烏克蘭戰爭中吸取重要教訓,美國必須確保中國對美國的信譽和決心印象深刻。如果北京不這樣做,那麼美國的制裁威脅,儘管可能不大,但作為對美中衝突情景的有意義的威懾,將被取消。這將使目前的局勢更加危險。

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