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【歐陽永叔專欄】世界如何對聯合國失去信心

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自1947 年聯合國大會投票支持將巴勒斯坦分為猶太國家和阿拉伯國家以來,該組織一直在努力應對中東危機。近幾十年來,聯合國關於巴以衝突的討論呈現出同樣的基本動態:美國利用否決權阻止安理會對以色列的批評,而阿拉伯國家則團結發展中國家捍衛巴勒斯坦人。哈馬斯 10 月 7 日襲擊以色列後的幾週內,聯合國的辯論基本上遵循了這個熟悉的模式。美國阻止安理會呼籲加薩走廊停火,但無法阻止聯合國大會10月底通過的一項要求「人道主義休戰」的決議。理查德·高恩 Richard Gowan發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<世界如何對聯合國失去信心>( How the World Lost Faith in the UN)指出,聯合國重新獲得這一地位需要接受競爭時代角色的削弱(Regaining It Will Require Accepting a Diminished Role for an Age of Competition)。

對聯合國有效性的懷疑並不是什麼新鮮事

然而,聯合國紐約和日內瓦辦事處的外交官表示,這場危機感覺不同,其影響可能會蔓延到以色列和加薩走廊以外的聯合國本身。他們的警告在某種程度上是對哈馬斯殘暴行為、以色列轟炸導致加薩死亡人數不斷上升以及地區局勢升級風險的反應。但對聯合國未來的普遍悲觀情緒也反映出整個組織失去了信心。對一個旨在反映二十世紀權力關係和處理戰後問題的機構的有效性的懷疑並不是什麼新鮮事。然而,去年,聯合國似乎比以往任何時候都更加群龍無首,無法應對從蘇丹和納戈爾諾-卡拉巴赫的暴力衝突到尼日政變等危機。安理會外交官表示,俄羅斯與西方國家在烏克蘭問題上的緊張關係——自 2022 年 2 月俄羅斯入侵烏克蘭以來,聯合國就這一話題進行了數十場毫無結果的辯論——正在破壞非洲和中東地區不相關問題的討論。9月,聯合國秘書長安東尼奧古特雷斯在聯合國大會年度會議上警告稱,全球治理體系即將出現「巨大斷裂」。

人們對聯合國的信任危機一直在加劇

以色列和哈馬斯之間的戰爭可能會對聯合國對危機的信譽造成致命一擊。很快,各國政府和聯合國官員將面臨清算。他們必須面對這樣一個問題:在大國之間的共同點日益縮小之際,聯合國如何為和平與安全做出貢獻。自冷戰結束以來,各國和民間社會組織都習慣性地呼籲聯合國處理大大小小的衝突。但現在該機構似乎正面臨地緣政治的限制。

一個適合當前時代的聯合國需要縮小其雄心壯志。在安全問題上,組織應專注於有限的優先事項,並在可能的情況下將危機管理的控制權移交給其他人。某些國際議題仍需要只有在聯合國才能進行的協調。即使競爭國家似乎放棄外交,該機構仍然是對手可以解決分歧並尋找合作機會的地方。各國政府和聯合國官員都必須努力維護其最重要的職能,而不是讓當前的衝突撕裂該機構。

開始螺旋式上升

自俄羅斯全面入侵烏克蘭以來,人們對聯合國的信任危機一直在加劇。此後幾週,外交官們擔心大國之間的緊張關係將使聯合國陷入癱瘓。起初,他們的擔心似乎是多餘的。俄羅斯、美國及其歐洲盟友就烏克蘭戰爭展開了激烈爭論,但他們勉強繼續在其他問題上進行協調。例如,安理會成功地對海地的恐怖團夥實施了新的製裁制度,並同意聯合國與喀布爾塔利班政府合作向受苦受難的阿富汗人提供援助的新任務。俄羅斯和西方似乎都願意利用聯合國這個最強大的機構作為剩餘合作的空間。

希望保留其採取聯合行動的能力

同時,美國及其盟國在聯合國大會的一系列投票中為烏克蘭爭取了相當大的支持,譴責俄羅斯的侵略行為。直到今年初幾個月,許多外交官都希望聯合國能夠保留其採取聯合行動的能力,儘管其許多成員國因烏克蘭戰爭而對峙。

到了春天,這種脆弱的平衡開始被打破。俄羅斯在聯合國的攪局者越來越頻繁。六月,莫斯科與馬利政府密謀,迫使聯合國維和人員從馬利領土撤出,結束了長達十年的任務。馬利政府已向克里姆林宮支持的瓦格納私人軍事公司尋求安全援助。7月,俄羅斯否決了安理會自2014年以來授權聯合國援助機構向敘利亞西北部叛軍控制地區提供援助的授權。莫斯科也退出了黑海糧食倡議,該倡議由聯合國和土耳其於 2022 年 7 月斡旋,允許烏克蘭在不受俄羅斯干涉的情況下出口農產品。

去年,聯合國似乎比以往任何時候都更加群龍無首。

中東戰爭凸顯了聯合國外交日益強硬的態度。在過去爆發的巴以衝突期間,包括 2021 年 5 月加薩爆發暴力事件時,俄羅斯和中國都沒有大聲批評美國在聯合國的介入。這一次,中國再次迴避了爭議,僅發表呼籲停火的言論。但俄羅斯卻不遺餘力地利用這一局勢。十月中旬,美國否決了一項呼籲向加薩提供人道主義援助的安理會決議後,俄羅斯駐聯合國大使瓦西里·內本齊亞(Vassily Nebenzia) 對「美國同事的虛偽和雙重標準」表示遺憾,並暗示華盛頓可能會助長戰爭以促進美國的武器銷售。俄羅斯在衝突問題上的姿態惹惱了在人道主義問題上尋求共同點的安理會其他成員,甚至也惹惱了阿拉伯國家,它們懷疑莫斯科正在利用巴勒斯坦人的苦難來達到自己的目的。

賦予巴西和印度等強國在安理會更大的發言權

如果說俄羅斯在聯合國激怒了美國,那麼美國對以色列的無條件支持則造成了更大的外交損害。其影響在聯合國大會上最為明顯,先前支持烏克蘭的國家聯盟在加薩問題上出現了分裂。10月27日,聯合國大會以120票贊成、14票反對、44票棄權通過了一項決議,呼籲以色列和哈馬斯之間實現「人道主義休戰」。美國對該決議投了反對票,理由是該決議案文未能譴責哈馬斯的暴行。歐洲各國意見分歧,有的贊成,有的反對,有的棄權。後果是可以預見的。發展中國家的外交官私下表示,他們可能會拒絕未來支持烏克蘭的聯合國決議,以回應西方對巴勒斯坦人缺乏聲援。

這一最新分歧可能削弱美國最近在聯合國推動改善與全球南方國家關係的努力。拜登政府呼籲對安理會進行改革,賦予巴西和印度等強國在安理會更大的發言權,並承諾與世界銀行和國際貨幣基金組織合作,為債務提供急需的融資。負擔沉重的發展中國家。在當前衝突發生之前,華盛頓在後一種姿態上取得了初步進展:貧窮國家可能會感激這些善意的話語,但他們仍在等待現金。現在,拜登政府在以色列和加薩問題上的立場可能會抵消其所取得的斷斷續續的進展。

聯合國的援助行動容易受到政治不和的影響

烏克蘭和中東戰爭不僅加劇了聯合國成員國之間的外交摩擦。他們也給聯合國領導人古特雷斯以及該機構的整個衝突管理系統帶來了巨大壓力。如果沒有安理會的統一支持,古特雷斯和負責聯合國維和行動日常監督的聯合國秘書處一直在努力讓該組織的衝突管理工作步入正軌。在蘇丹、馬利和剛果民主共和國等動亂地區,政府和交戰各方拒絕與聯合國調解員合作或要求撤出聯合國維和部隊,因為他們意識到自己不太可能因此而面臨任何真正的懲罰。該組織成功地維持了在阿富汗等地的人道主義存在,但由於許多西方捐助者削減援助預算,同時花費大量資金向烏克蘭提供軍事和人道主義援助,該組織面臨著這項工作日益嚴重的資金短缺。

古特雷斯發現自己陷入了中東事件的外交交火之中。10月24日,以色列在安理會發言中表示,哈馬斯對以色列的襲擊“並非憑空發生”,隨後以色列呼籲古特雷斯辭職,並減少與聯合國人道主義官員的合作。古特雷斯否認他的言論可以被解釋為他所說的哈馬斯「恐怖行為」的理由,而以色列的反應最終給古特雷斯帶來了推動,而包括美國在內的其他國家也紛紛起來為他辯護。但該評論演變為外交事件的方式突顯了聯合國的援助行動是多麼容易受到政治不和的影響。這種脆弱性在實地也很明顯:自戰爭開始以來,近 100 名聯合國員工在加薩被殺。

聯合國救援機構將在復原工作中發揮重要作用

根據以色列和哈馬斯之間戰爭的持續時間和範圍,聯合國在該地區的存在可能會擴大或縮小。如果敵對行動相對快速地結束,聯合國救援機構將在復原工作中發揮重要作用。據報道,美國和以色列官員提出了一種衝突後情景,即在以色列軍隊將哈馬斯從該地區清除後,聯合國可能會被要求管理加薩。相反,如果戰爭持續足夠長的時間並蔓延到整個地區,可能會使聯合國在黎巴嫩南部和戈蘭高地的長期維和存在面臨風險。2006年,當以色列上次在黎巴嫩南部發動行動時,安理會差點關閉聯合國在那裡的特派團,但在黎巴嫩政府反對後又改變了方向。如今,真主黨和伊朗捲入的不斷擴大的戰爭不僅會迫使聯合國維和部隊撤出,還會威脅到該組織在中東其他地方(例如伊拉克和也門)的人道主義和外交工作。

敦促聯合國成員國關注人工智慧等新的安全威脅

無論中東和烏克蘭的戰爭如何結束,聯合國的趨勢都指向未來的問題。隨著全球分歧的擴大,目前困擾該組織的外交不團結和運作脆弱性可能會持續或惡化。聯合國不會回到冷戰時期。1959年,安理會僅通過了一項決議。自2023年初以來,儘管常任理事國之間的關係狀況不佳,安理會還是通過了30多項決議,更新了聯合國各項和平行動和製裁制度的授權。但聯合國遠未達到冷戰後的鼎盛時期,當時該機構定期授權和平行動、調解努力和製裁方案,以應對新出現的衝突。

聯合國可能沒有明確的途徑來恢復其以前作為解決當今國際危機的萬能平台的作用,但該組織仍然可以充分利用已減弱的作用。聯合國官員似乎已經意識到他們的職責正在縮小。7月,古特雷斯發布了聯合國“和平新議程”,淡化了該組織的維和任務,轉而敦促聯合國成員國關注人工智慧等新的安全威脅。即使在這裡,也不清楚聯合國能產生多大的影響力:人工智慧領域的大國,特別是美國和中國,可能不希望該組織主持人工智慧技術的監管。

適應新的全球現實,聯合國仍然可以找到立足點。

但人們似乎希望聯合國維持其促進全球安全的作用,即使它在衝突中的參與程度比過去更加有限。聯合國可以不部署自己的部隊,而是支援其他危機管理者,也就是區域組織甚至個別國家。該模型已經在測試中。例如,10 月,安理會授權肯亞在海地領導多國安全援助團。美國也與幾個非洲國家合作,提議聯合國為非洲主導的非洲大陸穩定特派團提供資金,希望這些部隊比聯合國維和人員更有動力打擊民兵和叛亂分子。

儘管美國、中國和俄羅斯現在在聯合國在許多問題上陷入爭執,但安理會仍可能達成新的平衡。它仍然可以作為化解大國之間衝突和解決一小部分但重要的危機的場所,這些危機在這些危機中與這些大國有著共同的合作利益——這一行動範圍讓人回想起聯合國在冷戰期間的職能。主要大國不太可能在許多問題上達成一致,但在某些情況下——包括安理會2021 年3 月達成的協議,即聯合國阿富汗援助團應留在該國應對塔利班——華盛頓、北京和莫斯科仍然對這些情況存在分歧。透過聯合國開展工作的理由。

即使安理會陷入低迷,更廣泛的聯合國體系仍然可以在國際衝突管理中發揮重要作用。聯合國救援機構擁有減輕和遏制暴力影響的獨特能力,儘管目前預算令人頭疼,但它們仍在繼續運作。聯合國官員也在尋找不依賴安理會監督的預防衝突的方法,例如利用世界銀行的資金支持弱國的基本服務。在地緣政治緊張時期,聯合國可能無法帶頭解決重大危機,但可以在邊緣做很多事情來保護弱勢群體。

中東和烏克蘭的戰爭以及中美之間的緊張局勢使國際合作變得更加困難和更加重要。最近幾週和幾個月,許多聯合國官員和外交官擔心該組織直線下滑。但如果聯合國更新其外交和安全角色以適應新的全球現實,它仍然可以找到立足點。

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