過去二十年來,全球南方國家一直是全球權力轉移的淨贏家。新興經濟體的影響力不斷增強、中國作為一個大國的崛起、美國與其歐洲盟友之間的緊張關係以及日益激烈的大國競爭使這些國家在全球事務中獲得了新的影響力。他們利用這些轉變建立了新的聯盟,例如金磚國家(其首批成員是巴西、俄羅斯、印度、中國和南非);加強非洲聯盟等區域聯盟;並在聯合國大會上尋求更堅定的議程。從支持氣候變遷的《巴黎協定》到將以色列告上國際法院,全球南方——主要由非洲、亞洲、拉丁美洲和中東的後殖民國家組成的廣泛群體——表現出了挑戰西方國家的更大意願。馬蒂亞斯‧斯佩克托 (Matias Spektor) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<不結盟國家的崛起>( Rise of the Nonaligned)告訴我們,誰是多極世界的贏家?(Who Wins in a Multipolar World?) 馬蒂亞斯·斯佩克特是聖保羅 Getulio Vargas 基金會的政治與國際關係教授。
川普對非西方世界表現出蔑視沒什麼興趣
「美國優先」的外交政策似乎會讓這些成果面臨風險。在總統競選期間,唐納德·川普承諾打擊發展中國家最受傷害的地方:提高關稅,抑制發展中國家的出口商;使大規模驅逐移民的行為正常化,他們的匯款對於南半球許多國家的經濟至關重要;退出為受氣候危機影響尤為嚴重的人們提供重要支持的全球環境協定。他提出的經濟政策可能會導致國內通貨膨脹,隨著全球利率上升,信貸對於已經背負債務負擔的經濟體來說變得更加昂貴,對發展中國家產生毀滅性的連鎖反應。他針對中國的承諾可能會讓北京更難繼續充當世界大部分地區的替代市場和投資來源。
但即使川普兌現了他的承諾(他可能不會),對南半球來說更大的故事應該是機會之一。川普對非西方世界沒什麼興趣,而且常常表現出蔑視,但他的回歸可能會幫助南半球國家推進自己的利益。他對某些國際準則的敵意將促使這些國家更有效地合作,而他的交易方式將使它們有機會相互對抗。
川普的不道德實用主義是一股新鮮空氣?
如果川普最終遷就俄羅斯,將其從中國手中奪走,那就表明美國現在必須駕馭多極世界——這正是南半球國家對地緣政治的理解。事實上,許多南方國家政府歡迎他背離美國自由國際主義的外交政策傳統,這一傳統旨在使世界“民主安全”,但自伍德羅·威爾遜總統領導下成立以來,它對歐洲人適用一種標準,對歐洲人適用另一種標準。相較之下,川普借鑒了威廉·塔夫脫總統等人的另一個傳統,他的「美元外交」利用經濟影響力將美國權力擴展到海外,而不需要道德藉口。這兩種做法都是霸權重申的形式——試圖鞏固美國在世界舞台上的主導地位——但其中一種以道德優越感為幌子,而另一種則不然。有些發展中國家會覺得川普的不道德實用主義是一股新鮮空氣,也是促進自身利益的機會,無論華盛頓宣稱的目標是什麼。
財富、影響力和願望水平不同的各種國家
全球南方國家是一個廣泛的類別,涵蓋了財富、影響力和願望水平不同的各種國家。巴西等經濟實力雄厚的國家的利益和需求與尼日等較貧窮國家的利益和需求有很大不同。並非所有南半球國家都朝著同一個方向前進:例如,印尼越來越抵制在中美競爭中選邊站隊,而阿根廷則在欽佩川普的總統哈維爾·米萊的領導下重新調整了外交政策更貼近美國的立場。同時,印度正在平衡其與後殖民國家的傳統團結與成為美國陣營中主要軍事參與者的願望——這一轉變提高了其制衡中國的全球地位。
然而,儘管存在多樣性,全球南方國家在過去幾十年中仍然成功地組建了一個有效的聯盟,以重塑那些長期為強國利益服務而製定的國際規則。其國家有時會聯合起來使國際規範更加公平。二十世紀中葉,在不結盟運動的旗幟下,全球南方聯盟旨在瓦解西方帝國的遺產——爭取主權、種族平等、經濟正義,以及它所認為的擺脫西方影響的文化解放。到了1970 年代,全球南方國家在包括聯合國77 國集團在內的各種集團下組織起來,取得了重大勝利:非殖民化被載入國際法,不干涉主權國家內政的原則成為全球規範。石油貿易卡特爾歐佩克等組織利用經濟槓桿來加強非西方國家對自然資源的控制。至關重要的是,全球南方國家的倡議開始影響有關核擴散、貿易、能源和環境的規則,將需要採取某種形式的再分配正義來補償那些擺脫殖民主義蹂躪的國家的國際法編入法典。
美國認為南方國家已經過時
想想全球防擴散制度:1960年代,美國和蘇聯串通阻止核武和技術知識的擴散,旨在遏制擴散。這引起了南半球許多國家的不滿,這些國家尋求更多地獲得和平核技術,並擔心超級大國之間的協議將有效鞏固核武器,使其在未來幾乎不可能消除核武器。這些國家聯合起來,透過多年的艱苦談判,與超級大國達成了妥協。 1968年簽署的《核不擴散條約》仍有利於已經擁有核武的國家,但其中包括鼓勵強國裁軍和激勵弱國發展和平核能的條款。
也有逆轉的情況。 1970 年代末和 1980 年代初,美國認為南方國家已經過時,並堅持認為所有國家都應進行國內改革,以符合美國主導下的自由主義秩序。國際貨幣基金組織和世界銀行的結構調整計畫強制實施金融放鬆管制和緊縮政策,而美國則利用國內法的域外適用——特別是透過1974 年貿易法第301 條的規定——向各國施壓,要求其取消保護性關稅和補貼。然而全球化卻以意想不到的方式展開。它為許多後殖民國家創造了新的財富,推動中國崛起,並推動了政治伊斯蘭等強大的跨國運動。儘管全球化也鼓勵了發展中國家的民主化浪潮,但這一結果並不總是有利於美國及其西方盟友。
開啟了發展中國家漸進變革的時代
有些國家會覺得川普的不道德實用主義就像一股新鮮空氣。
美國總統比爾·柯林頓重新為南半球國家提供了機會。關於所謂自由國際秩序的言論訴諸於一個相互連結的世界的概念,在這個世界中,繁榮可以更均勻地分配,包括發展中國家。柯林頓也未能倖免於違反這些規範,例如1999 年他繞過聯合國安理會發起北約對科索沃的干預。在古巴是合法的。 他們自己的國家,並且在世界貿易組織眼中是合法的。
但柯林頓對「基於規則的秩序」的強調使得南方國家能夠利用國際機構為自己謀取利益。世界貿易組織為發展中國家提供了一個談判有利協議的平台,包括合法挑戰更強大經濟體的能力,幫助創造公平的國際貿易環境。 1995 年在北京舉行的世界婦女大會重點關注了性別議題,透過激發國際社會對性別平等倡議的支持並向政府施壓以更好地保障婦女權利,開啟了發展中國家漸進變革的時代。 《聯合國氣候變遷綱要公約京都議定書》提供了一個機制,發展中國家可以透過該機制獲得環境政策的財政和技術支持,同時對工業化國家未能遏制碳排放的行為進行問責。世界銀行進行改革,優先考慮減少全球南方貧困和促進永續發展的計畫。一個制度化的全球規範的世界,儘管有缺陷,但允許發展中國家追究大國責任,並透過多邊機制取得有意義的讓步。
穆斯林及其宗教總體上成為種族化審查的對象
9/11 襲擊事件發生後,局勢發生了變化,美國總統喬治·W·布希堅稱,「沒有規則可言」。這項聲明預示著在阿富汗、伊拉克和其他地方無限制使用武力的時代的到來,導致全球南方數百萬人直接和間接死亡。美國在秘密設施中對發展中國家的被拘留者施以酷刑。在許多西方國家,穆斯林及其宗教總體上成為種族化審查的對象。 「保護責任」的人道主義原則(即批准干預措施以防止種族滅絕等犯罪)助長了入侵和侵犯國家主權的行為,例如2011 年北約領導的對利比亞的襲擊,這似乎更多是出於戰略利益,而不是出於對國家主權的擔憂。美國總統歐巴馬挑戰國際法,將葉門變成無人機戰爭的試驗場,導致脆弱的國家陷入混亂。這種干預主義滋生了不穩定並引發了從非洲和中東到歐洲的大規模移民,特別是在2010年代敘利亞內戰期間。
國際機構為全球南方提供了一些適度的保護
2008 年的金融危機將鐘擺推回另一個方向。它給西方帶來了毀滅性的打擊,暴露了自由國際秩序支柱的腐敗。幾十年來,西方第一次發現自己需要南方國家。二十國集團將巴西、中國、印度和南非等新興經濟體與傳統西方大國一起帶到了談判桌前,取代七國集團成為全球經濟治理的主要論壇。非西方國家在製定全球復甦計畫方面贏得了更大的發言權,例如協調一致的刺激措施和金融治理改革。例如,二十國集團監督了國際貨幣基金組織和世界銀行代表性的擴大,以吸收更多來自新興經濟體的聲音。同時,一系列非西方機構——包括非洲聯盟、金磚國家、歐佩克+(卡特爾的擴大版)和中國領導的亞洲基礎設施投資銀行——成為全球南方集體行動的活躍場所。
川普於 2017 年入主白宮,減緩了全球南方國家的進步。他在COVID-19大流行期間將世界衛生組織邊緣化,退出《巴黎協定》,並無視貿易規則,在世界貿易組織框架之外單方面徵收關稅,這些都造成了毀滅性的影響。國際機構為全球南方提供了一些適度的保護——如果沒有這些保護,較弱的國家就很容易受到叢林法則的影響。 2020年,他宣布其政府打算退出世界衛生組織,例如暫時凍結美國對非洲關鍵計畫的資助,從而破壞了對抗脊髓灰質炎和瘧疾的努力。川普對國際機構的漠視也削弱了全球南方國家影響全球治理的程度。川普對來自南方國家的非白人移民的妖魔化進一步加深了分歧,助長了仇外心理和種族主義敵意,其影響遠遠超出了美國邊境。
許多發展中國家轉向中國不足為奇
在美國總統拜登的領導下,情況並沒有太大變化。他對貿易的立場很大程度上反映了川普的立場。儘管拜登最初推翻了川普在移民問題上的一些強硬立場,但他將在總統任期後半段重新採取這些立場。他讓美國重返《巴黎協定》,但他為應對氣候變遷而製定的立法——包括《減少通貨膨脹法案》——有可能成為保護主義的工具,使全球南方國家向綠色經濟轉型變得更加困難,而不是更容易。
近年來許多發展中國家轉向中國也就不足為奇了。中國在短短半個世紀內從一個相對貧窮的國家轉變為一個更強大和繁榮的國家,這有助於它與全球南方國家的政府和公眾對話。它一直是這些國家的主要融資者,為大宗商品、原材料、能源和港口提供貿易貸款和投資,推動其快速成長。北京利用華盛頓自己造成的傷害——例如2003年災難性地入侵伊拉克以及川普對國際協議和機構的蔑視——成為多邊組織的主要參與者,在這些組織中它經常聲稱代表發展中國家的利益。
但麻煩的跡象越來越多。隨著中國變得更強大,它越來越不把其他國家當作夥伴,而是當作一個大國。許多人認為其行為是新殖民主義的,包括對貿易和投資協議施加嚴厲的條件,以及在非洲、拉丁美洲和東南亞的高壓外交。在東南亞,中國已從夥伴轉變為雄心勃勃的霸主,給印尼、菲律賓和越南等國家帶來壓力。即使在金磚國家內部——金磚國家目前正在擴大到其創始成員國之外——有些人擔心中國將金磚國家視為投射影響力的工具,而不是造福發展中國家的集體行動的共享平台。川普重返白宮並不會讓南方國家更容易平衡中國與美國;他的貿易保護主義將全面傷害發展中國家。
保護自己的國家免受川普政策的影響
川普在貿易、氣候、移民和稅收方面的競選承諾常常被理解為從世界撤退。然而,從全球南方的角度來看,這些承諾顯示了相反的情況:它們預示著美國將試圖重新確立霸權。當川普威脅退出國際協議時,他實際上是在堅持美國可以單獨行動,而其他國家如果知道什麼對他們有利,就應該乖乖聽從。透過對美國承諾的可信度製造不確定性,川普會激勵各國與美國更加緊密結盟,否則就會面臨失敗的風險。他提出的減稅和關稅措施將加劇通貨膨脹,導緻美國利率上升。這反過來將提高全球借貸成本,特別是對於負債累累的國家,並將促使投資者從新興市場轉向美國,以獲得更安全的回報。由此產生的貨幣貶值將使進口產品變得更加昂貴,從而加劇通貨膨脹,同時降低許多發展中國家的生產力。川普的競選承諾並沒有發出孤立的信號,而是在全球南方被解讀為一種經過深思熟慮的修正主義策略——旨在透過讓其他國家關注、與華盛頓結盟或在日益不確定的秩序中變得脆弱來恢復美國的主導地位。
全球南方國家的領導人別無選擇,只能想辦法保護自己的國家免受川普政策的影響。許多發展中國家的國內公眾在政治上的動員程度和技術上的能力都比以前的時代高得多,這使得他們的要求更加響亮,更難以忽視。全球南方大部分地區的窮人和中產階級從全球化帶來的經濟機會和川普威脅的經濟機會中受益匪淺。他們期望他們的領導人堅守陣線。
許多政府將繼續探索美元的替代品
例如,許多政府將繼續探索美元的替代品,嘗試非美元支付系統、數位貨幣和噹噹地額的貿易機制,以削弱白宮通過制裁和其他限制脅迫競爭對手的能力。他們可能會尋求新的、創造性的策略來維持國際貿易流動並避開即將上任的美國政府施加的限制。預計到這些舉措,川普於 11 月在社交媒體上發布威脅,如果金磚國家尋求替代貨幣“取代強大的美元”,將對它們徵收 100% 的關稅。
如果川普確實進行大規模驅逐,這將損害他的國家在南半球大部分地區的地位,因為這證明了川普對非西方世界深深蔑視的信念。這將加深全球南北在種族和文化差異問題上的分歧,使西方與非洲、亞洲和拉丁美洲國家的外交關係緊張,同時引發對被視為延續種族等級制度的西方國家的更廣泛的不滿。此類行動可能會加劇美國內部的緊張局勢,擴大社區之間在種族和移民問題上的分歧,並進一步損害美國在全球舞台上的道德權威。
川普承諾的緊縮政策是重申美國霸權的企圖。
贏得南半球國家廣泛團結的一個主題是巴勒斯坦事業。例如,南非已採取措施向國際法院質疑以色列在加薩的行動,指控其實施種族滅絕行為。全球南方許多國家的政府認為這是更廣泛的西方虛偽的象徵,指出西方在很大程度上容忍以色列殺害巴勒斯坦和黎巴嫩平民,儘管它大聲譴責俄羅斯的侵略和殺害烏克蘭平民。這種雙重標準加深了南半球國家對自由國際秩序公正的懷疑。巴勒斯坦人的困境將成為一個引爆點,象徵現行國際秩序中的不平等,在許多發展中國家眼中,象徵非殖民化工作尚未完成。這個問題將繼續凸顯西方和非西方國家之間持續的緊張關係。即使川普更自由地放縱以色列的野心,發展中國家仍將繼續利用聯合國大會和國際法來挑戰以色列和美國。
在氣候行動方面,川普的做法有望增強南半球國家內致力於高碳工業和化石燃料開採的利益集團的膽量。這將使國內權力平衡偏離綠色轉型的支持者。高碳利益集團必然會抵制必要的改革,並使全球綠色轉型的成本更高、速度更慢。川普對氣候行動的相對漠不關心可能會鼓勵世界各地的伐木者、牧場主和礦工,導致進一步的森林砍伐和不可持續的農業擴張,從而加劇氣候變化,透過破壞生態系統和減少全球南方和發展中國家的農作物產量來威脅全球糧食安全。
發現世界已經在它的腳下發生了變化
同時,川普的外交政策可能會產生一些奇怪的後果。華盛頓可能不會重申美國的主導地位,而是發現世界已經在它的腳下發生了變化。如果川普兌現競選承諾,降低與俄羅斯的緊張關係,同時仍尋求向中國施壓,他可能會無意中加速走向多極世界。透過緩和與俄羅斯總統普丁的敵對行動,川普將默認俄羅斯無法被制服,莫斯科謀求地區霸權是合法的——俄羅斯有權努力維持勢力範圍。這將證明南半球許多國家多年來一直主張的觀點是正確的,即國際體係不再是由不受挑戰的美國霸權決定的,而是由更平衡的秩序決定的,在這個秩序中,美國必須越來越避免衝動的單極外交政策,而採取有計劃的克制。發展中國家將繼續將中國和俄羅斯視為重要的權力中心,抓住機會透過中國領導的多邊組織上海合作組織等平台獲取經濟、安全和技術讓步。在一個以競爭和務實交易主義為特徵的支離破碎的全球秩序中,川普的政策可能會增加全球南方的影響力,使其能夠相互對抗。
平心而論,全球南方國家缺乏團結和資源來充分削弱川普外交政策的尖銳鋒芒。川普領導下的美國仍將發揮無與倫比的影響力,制定議程並制定國際規則。華盛頓仍然有能力使用經濟脅迫、外交孤立、甚至軍事力量來壓制發展中國家挑戰美國偏好的認真努力。但全球南方國家的崛起及其人民地緣政治意識的增強從根本上改變了全球權力的動態。美國政府,無論是在川普還是他的繼任者的領導下,都將發現越來越難以忽視這些曾經被邊緣化的國家日益增長的政治相關性。川普重申美國霸權的努力將面臨一個遠不如他想像的順從的世界。
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