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2024 年 5 月 21 日
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【專欄】酪農哀鳴 一葉知秋

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乳製品是紐西蘭最主要的出口商品之一,為該國經濟貢獻超過100億紐西蘭幣,紐西蘭生產多種乳製品,包括液態奶、奶粉、黃油、奶酪和嬰兒配方奶粉,牛奶產量達2110萬公噸,該國是最大的全脂奶粉 (WMP) 出口國,該國生產的牛奶約95%經過加工後用於出口,中國、澳大利亞、美國和日本是該國最大的乳製品貿易夥伴,2021年,該國乳製品出口達186億美元,占出口總額的23%。近年來,由於環境法規收緊,奶牛養殖用地數量大幅減少,乳製品產量增長放緩,淡水政策和即將推出的農業排放定價,將導致產能投資下降,到2030年,排放定價將使乳製品產量減少0.7%至1.4%,目前正積極向高價值乳製品轉變。

紐西蘭牛乳進口2025年就要邁入零關稅,由於紐西蘭意環境佳,乳製品品質亦不差,但價格卻較台灣產便宜甚多,自然會對國內乳業造成極大的壓力,而國內酪農是否已做好準備,近日因媒體報導酪農對外發出不平心聲,再度引發外界關注。

台紐係於2013年7月10日簽署「紐西蘭與臺澎金馬個別關稅領域經濟合作協定」(ANZTEC),針對敏感產品採分期降稅降低衝擊(12年之內降到零關稅),政府宣稱ANZTEC協定不僅對台灣實質GDP將增加3.03億美元、出口增加6.24億美元,也為我國朝向融入區域整合、布局全球,跨出重要的一步。如今已十年過去了,台灣並未因此而順利加入任何的區域經濟合作組織(紐西蘭已是CPTTP,RCEP的會員國)。政府屢屢以加入區域經貿合作組織為由,開放對國人健康有極大風險的食品進口,例如開放含瘦肉精美牛、美豬進口,開放日本有核食風險的食品進口,開放有狂牛症風險的加拿大全齡牛肉進口,對日本政府計畫於八月將核廢水注海保持低調等等,迄今無一兌現,且當初信誓旦旦會嚴格把關也跳票,讓民眾很難再相信政府的承諾,政府不能老是畫大餅,愚弄百姓。

紐西蘭是農業大國也是重要的出口國,該國土地資源豐富,生產成本低,當地農業生產具有規模經濟優勢,加以零關稅優惠,當初外界即相當憂心會衝擊到國內農業。政府宣稱紐西蘭位於南半球,農產品產季恰好與台灣相反,可避免台灣農業受到衝擊,且其對台主要出口農產品以奶粉、奇異果、蘋果、櫻桃、牛羊肉等農產品為主,這些產品將有進一步降價的空間,可增進台灣消費者的福利。

事實上政府曾試算台紐FTA通過可能造成農業減少35億元產值,為降低對台灣農業的衝擊,政府雖依農產品受影響程度,採取分年降低關稅,除稻米不開放外,其他均列入降稅稅項,分期降稅,對於鹿茸及6項液態乳等敏感產品,則設置關稅配額,例如液態乳:配額內零關稅,配額外關稅為每公斤14元,配額量首波為5,500公噸,每隔3年增加1,500公噸,並自第12年起取消配額,並全面降為零關稅,希望藉此為國內相關產業爭取調適的時間,來降低對國內相關農產品的衝擊。

紐西蘭牛乳零關稅衝擊本土產業

當初政府評估紐國增加的液態乳量僅替代澳洲產品,對我國產業影響有限,政府將會積極輔導酪農合理化經營,並推動參加乳牛群性能改良計畫,強化鮮乳標章認證與消費意識,若有產業受到進口影響,政府也會利用「農產品受進口損害救助基金」,採取必要的救助措施。針對部分酪農業者擔心生產鮮乳被保久乳取代,政府也承諾會穩定產銷及價格,維持國產鮮乳自給率於9成以上,持續推廣鮮乳標章,藉以區隔進口乳品,研發適合國人口味之多樣化乳製品及輔導鮮乳業者導入CAS驗證制度。政府若真能積極推動前述承諾,自然能保障國內酪農生計。

然而經過十年調適努力,根據台灣出口統計,2022年台灣農產品出口到紐西蘭總額為1536.9萬美元,主要為其他農耕產品、菸製品、麵食穀類調製品等,2022年台灣自紐西蘭進口農產品總額則達10.55億美元,主要為奶粉及粉塊,冷凍牛肉,生鮮冷藏奇異果,乳酪0.94億美元,目前台紐農產品貿易逆差達19.4億美元。國內乳牛養殖戶約500 RU8 家畜養頭數6.45萬頭;牛乳產量達46萬公噸,近日國內酪農業者表示國內生產成本遠高於紐西蘭,兩年後紐西蘭牛乳零關稅後,將更加衝擊本土牛乳競爭力,盼農委會協助解決乳源過剩問題,或提出離牧補償方案;對此政府官員提到,國外乳品具價格優勢,致國內消費者及加工、烘焙業者基於成本考量,多不會採用國產牛乳,目前國內乳業消費仍以飲用鮮乳為主,加以國產鮮乳市場已趨近飽和,甚至認為國內酪農飼養效率、乳品質都在退步,這不禁讓人想問這十年政府在輔導台灣酪農,因應紐西蘭乳製品進口衝擊,究竟做了哪些具體的措施,實質成果在哪裡?蔡政府有必要說清楚講明白,化解外界的疑惑。

目前酪農轉型進度還是趕不上後年零關稅帶來的衝擊,農政單位除了應針對這十年來在政策及執行面上的缺失和不足處,諸如獎勵離牧措施,促進產業轉型升級,產品客製化及多樣化,提高消費者對國產品牌的忠誠度,環境設施改善等等,進行虛心檢討及修正,應該積極推動離牧措施,增加乳製品附加值,新產品開發、提高加工效率,並且針對有心要繼續經營的酪農戶,全力來協助創造產品差異化及價值區隔,尤其在面對低價品質不差的進口鮮乳大量輸入時,如何賦予國產鮮乳「價錢外的價值」是抗衡的關鍵,無論是主打有更好吸收蛋白質的鮮乳坊「A2β酪蛋白鮮乳」、強調動物福利飼養方式等等,都能賦予鮮乳更深層的價值,增加消費者購買的意願,不再依賴生產擴張來推動增產,而是應注重附加值的提升。台灣畜牧(包括乳牛)生產勢必須要減排,雖然可能吸引偏好“綠色”產品的消費者,願意高價採購,但對價格敏感的多數消費者則可能不利,政府應輔導乳牛業者儘快因應。

一葉知秋,蔡政府為加入區域經貿組織,對農業所做出的承諾一再跳票,普遍讓農民失去信心,後續的承諾誰信?!

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李武忠
李武忠
學經歷:台大碩士 博士 美國奧本大學進修 76年全國高考優等 現職:陳李農改研究團隊執行長 國際農企業高級顧問 曾任職:行政院農委會、水產試驗所、雲林縣政府農業處長、景文科技大學 兼任副教授

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