【專欄】遇弱則強、遇強則弱：川普外交的結構性偏差

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

2025 年美國與東協六國之間的相互關稅談判，標誌著美國在全球貿易治理中重新定位自身角色。美國在同年四月至七月間所採取的高關稅施壓策略，最終迫使東協多國接受大幅度市場開放條件，形成近似單向讓渡的協定。相較之下，針對中國大陸的追加關稅則在多輪談判後逐步下降，未附帶任何重大讓步交換，展現明確的不對等處理模式。

本文以此差異作為分析核心，探討美國在面對不同經濟體時採取不同談判架構的原因與制度性後果。文章主張：美國在區域內的策略呈現高度的權力差異化，弱化既有多邊貿易規範之合法性，並可能長期侵蝕美國作為制度供給者的可信度。為此，本文將從協定內容、談判技術、制度規範以及大國互動邏輯等層面加以分析。

關稅威懾的操作：從高壓施加到談判鎖定的過程

美國於 4 月 2 日發布的相互關稅方案，對東協多國課以高度懲罰性稅率，例如對柬埔寨課徵 49％，顯示美國將關稅作為前置性威懾工具，藉此改變各國談判定位。其後美國在 4 月 5 日再加徵 10％ 的基準關稅，使稅率不確定性進一步擴大。儘管美國金融市場在 4 月 9 日出現「三重下跌」後迫使政府暫停追加關稅 90 日，但暫停措施並非退讓，而是將談判鎖定於美國設定的時序框架內。

從談判技術觀之，美國利用市場波動所造成的短期政治壓力，逐步將東協置於談判劣勢。例如越南最先在 7 月 2 日同意 20％ 稅率，而其他國家則依序接受 19％ 或 20％ 的最終方案。此一模式顯示，美國透過「高初始稅率」與「有限期暫緩」的組合，創造可預期但對弱勢方不利的談判結構，使東協難以在有限時間內承受貿易中斷風險，只能接受美國提出的條件。

此過程亦說明，美國並非以互惠為原則，而是以壓力換取快速協定，形成權力導向的談判常態。

協定內容的單邊性：市場、監管與制度的讓渡

美國於 10 月 26 日公布的協定內容使外界得以詳察協商結果。六國協定雖細節不盡相同，但大致皆指向東協單方面開放市場，而美國則維持高額關稅。協定內容主要包括：

一、撤廢對美國製品的關稅，涵蓋全品項或近乎全品項。
二、撤除美國商品與服務輸入的非關稅障礙，包括接受美國標準與檢疫程序。
三、落實數位領域對美國企業更具利基的監管鬆綁。
四、大量採購美國農產、能源與航空設備，以重新塑造進口結構。
五、提升智慧財產與勞動、環境等領域的相關規範。
六、一旦與損及美國利益的第三國簽署自由貿易協定，美國得以恢復高額相互關稅。

此類協定具有高度制度性影響，因其涵蓋不僅是關稅，亦涉及技術標準、監管治理、供應鏈配置、數位服務乃至國家未來簽約自主。從制度理論視角來看，這類協定強化了美國作為規範輸出者的角色，但並未提供互惠性的制度回饋。其效果不僅是市場開放，更是治理結構的調整，直接干預東協各國的政策自治空間。

特別值得注意的是，東協接受美國標準與監管，而非推動相互承認機制。這使美國監管體系得以在法律與行政層面外溢至協定對象國，形成典型的規則單向輸出模式。

多邊主義與制度合法性的衝擊：對弱國施壓的規範問題

東協六國接受的協定內容與 GATT 與 WTO 所強調的互惠原則不符。多邊體系自二戰後即以降低發展中國家出口障礙為基本精神，而美國此次以高額關稅維持自身談判槓桿，並要求對方採取單邊開放，與上述精神產生制度性背離。

這類協商框架可視為一種經濟威懾，其特徵包括：

一、以市場規模作為威脅來源。
二、以不確定性稅率做為壓力工具。
三、以單方面政策讓渡為談判成果。
四、以威懾而非互惠的方式改變對方策略。

此類做法的制度後果可能比短期貿易結果更深遠。美國若持續以此方式推動協定，將使其在國際制度中的角色由規則制定者轉為規則破壞者，削弱全球經貿制度的合法性。對東協而言，此類協定可能促使其尋求更高強度的區域整合與政策協調，以降低未來談判中的脆弱性。

大國互動的邏輯：美國對中國大陸態度的結構性差異

與對東協的高壓策略相比，美國在針對中國大陸的談判中展現截然不同的模式。中國在初期面對高達 145％ 的關稅壓力，但隨後美國在 5 月與 11 月先後將追加稅率降至 30％ 與 20％。此外，中國並未在談判過程中作出市場開放或監管讓步，而是直接以報復性關稅與美國進行對等反制。

此一結果顯示，美國面對大國時無法複製對東協的強制性談判模式。中國在全球供應鏈、內需市場與反制能力方面具有更高的結構性重要性，使美國在成本考量下不得不以較折衷方式處理雙邊關稅事務。

這種差異象徵美國力量投射上的相對性：美國的貿易施壓策略並非普遍適用，而是取決於對手的市場體量、報復能力與供應鏈地位。從國際政治經濟理論視角來看，美國此種差別待遇形成典型的強弱差異化策略，對弱勢國家施壓、對強勢經濟體採取協商式互動。

結語

2025 年美國對東協與中國大陸的不同待遇，展現了全球貿易治理中權力不對稱的制度邏輯。美國對東協採取強硬施壓策略，迫使其接受高度單邊化的市場與制度調整；但在面對中國大陸時，因其反制能力與市場重要性而不得不降低既有關稅並採取相對柔性的互動模式。

這種策略差異反映美國在全球經濟中的相對性權力格局，也突顯多邊貿易規範正面臨重大挑戰。若美國繼續以威懾式談判取代互惠原則，其制度供給者地位將受到侵蝕，並可能促使更多國家尋求替代性的區域治理架構。

未來數年，區域內國家如何因應此種外部壓力、如何在多邊與雙邊之間重新配置策略，將成為影響亞洲乃至全球經貿秩序的重要課題。